两会•预热

2022年全国两会召开在即，全国人大常委会委员，全国妇联原副主席邓丽拟提交建议《关于在农村集体经济组织法中明确成员资格认定标准》。邓丽提到，目前农村集体经济组织成员资格认定工作中，妇女因婚姻状况变动而无法获得或者丧失成员资格的情况时有发生，建议将认定成员资格纳入正在起草的农村集体经济组织法。

全国人大常委会委员，全国妇联原副主席邓丽。

妇女因婚姻状况变动丧失成员资格的情况时有发生

邓丽介绍，集体成员资格是获取成员权益的身份证，成员的土地权利及生存资源主要依据成员身份来配置。“谁”来认定成员资格、能否公平获取成员资格，成为保障农民成员权的重要议题。

谈及集体成员资格，一个常被提到的问题就是外嫁女权益受损。有学者梳理，“外嫁女”案件，指户籍关系在农村、身份为农民、并且是某农村集体经济组织成员的妇女，因为与外村人结婚（本村妇女的初婚或再婚）、婚姻状况改变（外地嫁入的妇女丧偶、离异）等情况，被村委会按村规民约取消土地承包经营权、集体经济收益分配权（包括购买合作医疗、社保等）、宅基地使用权、征地补偿款分配权，造成妇女权益被非法侵害的各种现象。

邓丽介绍，党和国家注重保障农村妇女的集体经济组织成员资格。2016年《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确要求，成员身份的确认要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。2019 年中央1号文件明确提出，“做好成员身份确认，注重保护外嫁女等特殊人群的合法权利”。

她表示，2015年以来开展的农村集体产权制度改革试点工作，将农村集体经济组织成员资格认定作为重点内容之一。各地在试点工作中认真落实中央关于切实保护妇女合法权益的要求。山东、浙江等省出台省级文件，要求妇女不能两头落空，源头上细化中央文件的要求。一些试点县（区）对外嫁女、离婚、丧偶妇女等特殊人群享有农村集体经济组织成员身份提出明确指导意见。基层党委政府加强对村民自治的指导，通过修订村规民约、研判建议、落空追认等机制，确保成员身份确认公平公正，避免妇女因婚嫁“两头落空”现象。

“但是，目前农村集体经济组织成员资格认定工作中，妇女因婚姻状况变动而无法获得或者丧失成员资格的情况仍时有发生。”邓丽说。她引述2016年在3省6县调查村规民约的情况，数据显示，在1341个村集体的村规民约或分配方案中，84.45%的农嫁女及家人的成员权丧失。

农业农村部在全国29省的29个试点县总结出三种取得成员资格的途径：一是原始取得，父母双方或一方是集体组织成员，他们衍生的新生农业人口，自出生后自动取得集体组织成员资格，但遵循从父原则；二是法定取得，基于婚姻关系、收养关系、政策性迁入等途径获得的成员资格，是一种强制性制度安排；三是申请取得，对于有争议的人群一般须向集体经济组织提出书面申请，按民主议事程序2/3同意签字取得成员资格。出嫁女、离婚、丧偶妇女、入赘婿等群体的成员资格往往存在争议，被列入第三种，并可能因村规民约、民主协商等简单“多数决”，被否决集体成员资格。

建议：将认定成员资格纳入正在起草的农村集体经济组织法

保护外嫁女权益的一个难点是，对成员资格的认定尚无统一法定标准，致使相关案件进入司法流程后，难以形成统一、有效的判决，进而导致部分外嫁女权益受损。

在邓丽看来，国家立法的长期缺位，大大弱化了对集体成员权的司法保护。她介绍，2017年收集的31个省（区、市）三级法院372份有关成员资格的判决书显示，23%的裁判认为不属于法院受案范围予以驳回；63%支持成员资格的认定，但是裁定结果各不相同，还有的以目前尚无法律对集体成员资格规定，无法通过民事诉讼对集体经济组织成员资格作出认定，驳回当事人的诉讼请求。

“通过立法建立认定成员资格的统一标准，已迫在眉睫。”她说，“在农村集体经济组织法中规定集体成员资格认定标准，对于切实保障集体成员合法权利具有重要意义。”

据了解，2020年6月，农村集体经济组织法起草工作正式启动。该法旨在为充分发挥农村集体经济组织功能作用，实现好、维护好、发展好农村集体经济组织及其成员权益提供更加坚实的法律保障。邓丽建议，将认定成员资格纳入正在起草的农村集体经济组织法。

针对前述漏洞，她同时建议，农村集体经济组织法应明确两点内容：明确成员资格的要素，以及明确成员资格取得、丧失和保留的具体情形。

例如，将在本集体经济组织所在村组生产生活，以土地为基本保障，与该集体经济组织形成权利义务关系作为实质要素，将户籍作为形式要素，采用实质要素并参考形式要素规范成员资格的认定。

同时，成员资格的取得遵循男女平等原则。原始取得的家庭成员衍生的新生农业人口，无论男性或女性均可取得成员资格。法定取得不再排斥婚入男性，即婚入女性与婚入男性均可在配偶所在集体取得成员资格。成员资格的丧失遵循成员资格唯一性原则，应防止妇女因婚姻状况变动而丧失成员资格。成员资格的保留遵循防止成员资格“两头落空”原则。应将未取得其他集体经济组织成员资格的农嫁女等群体纳入保留成员资格之列，从根本上堵住成员权受损的漏洞。

采写：南都记者 宋承翰 潘珊菊 发自北京

编辑：梁建忠

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宋承翰

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