加强数字政府建设、完善数字政府治理体系已经成为政府改革的主旋律之一。今年政府工作报告中提到，“加强数字政府建设，推动政务数据共享”“加强数字中国建设整体布局”“完善数字经济治理，释放数据要素潜力”等。

数字政府建设不仅包括信息技术的改进、数据治理能力的增强、政务质量的提升、业务流程的优化，而且涉及政府自身改革以及外部环境的全方位系统性变革。数字政府建设关键不在“数字”，而在于“治”。那么，数字时代政府数据治理“怎么治”？作为政府大数据管理部门、行业企业等，需要如何更好推进数据治理？清华大学公共管理学院副教授、国家治理与全球治理研究院、中国发展规划研究院副研究员张楠接受南都专访。

治理模式涉及社会多主体的数据生态建构

南都：数字时代政府数据治理成为描述和刻画现代政府治理能力的重要标准，也是推进国家核心竞争力的必然要求。目前，政府数据治理主要趋势是什么？

张楠：我们谈到数据治理，经常会提到互联互通和开放共享的概念。十九届四中全会明确提出数据作为生产要素之后，目前从中央层面到地方层面推进的数据治理，是以数据作为新的生产要素为出发点的数据治理。

其中，包含两个层面的问题：在技术层面，需要解决数据如何安全有效流动的问题。这涉及我们常说的数据“可用不可见”，区块链、联邦学习、隐私计算等用以保障数据更加安全有效流动的新技术方法和手段；在模式层面，需要解决的数据为什么需要安全有效流动的问题，尤其是为什么需要流动的问题，这与数字经济发展密切相关，也涉及我们常说的数据确权、数据定价等有助于数据作为产生要素实现其价值的一系列治理政策和规则。

技术层面解决如何流动，因为能流动的才是生产要素；模式层面解决流动后的价值产生，实现有价值的流动。对这两个层面的关注共同构成了数据治理发展的核心趋势。

南都：地方政府应该如何提升政府数据治理效能，充分发挥政府数据引领作用推动治理模式转变，融合多种方式展开数据治理？

张楠：一方面，最近三五年间，多数地方政府已经做出了具有一定共性的探索和路径选择，即以放管服改革、互联网+政务服务、营商环境优化等工作为抓手，提升政府数据治理效能。数据在这个场景下具象为政府面向公众和企业进行审批和提供服务时密切相关的数据。实现这些数据的有效治理，是政务服务水平提升的前提。在实际工作推行过程中，很多地方尝试将政务服务和数据治理整合在一起，成立了政数局这样的管理机构，这是以服务引领推动数据治理路径的体现，也取得了较好的效果。

另一方面，政企合作的新模式也逐渐显现。企业和社会力量在数据治理中的引入有两点原因：从数据能力来看，互联网企业或和大数据企业在数据分析利用能力方面强于政府部门，很难抛开这些企业寻求更好的数据治理，尤其是从技术路径上解决数据治理难题；从数据需求来看，数据在公众间或企业间有效流动的需求大多来自社会或市场行为，这决定了治理规则要考虑市场规律和社会态度。

由于上述两方面原因，治理模式不能是政府一家说了算，而是涉及到社会多主体的数据生态建构。甚至在一些具体行业应用领域，可以尝试不由政府主导，更多发挥行业组织力量的模式。很多地方也开展了相关探索，学术界也有理论研究发表，多主体参与的数据治理是一个新的关注方向。

不同领域数据融合才是大数据真正价值密码

南都：数据治理最终目标是实现数据安全和数字经济发展之间的平衡，甚至相互促进，作为政府大数据管理部门、行业企业等，需要如何更好进行数据治理，最大化释放数据的价值？

张楠：我非常赞同释放数据价值的探索要有平衡兼顾思维，至少包括两个方面的平衡：一方面是强调创新与安全的兼顾。对数据的应用、对数据价值的挖掘需要在技术方法上、理念上、运营模式上进行创新。我国在数字经济方面取得的发展也归功于这些创新。

但与此同时，我们也需要充分做好数据安全方面的考虑。数字经济的发展，不能以牺牲数据安全为代价，无论是国内层面的个人数据安全、数据泄露、数据保护等问题，还是涉及国家数据安全的经济社会数据跨境流动的安全问题，都至关重要。相对安全情况下的创新，才是长久可持续的创新。“可用不可见”的数据价值挖掘模式试图在数据安全得到更好保障情况下寻求创新，数据价值也有机会从个人隐私中剥离出来，这是数据治理良性生态建立的前提。

另一方面是单条线深度应用与多条线协同发展的兼顾。深度应用的主体一般是数据的原始采集方和责任方，作为数据的“生身父母”，这些机构在数据利用方面的资源投入当然非常重要，无论政府部门还是各类企业，数据分析与应用的加强都值得鼓励。但我们也必须看到，跨域数据碰撞能产生“1+1>2”的价值，这是大数据的重要特征。不同领域数据的融合才是大数据真正的价值密码。同时，多角度的数据分析也能突破单条线视角的局限，为数据应用带来更多可能性。因此，在数据价值释放的问题上，深度和广度同样重要，需要综合考虑。

南都：数字政府建设基石是数据资源，要落实好，首要工作就是对现有政府数据资源进行整合共享。有专家提出政府数据整合共享与数字政府建设声势不匹配，在您看来具体表现在哪些方面，如何解决？

张楠：加强公共数据的开放共享，对数字政府建设非常重要。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称“十四五”规划）在数字政府建设部分的第一点即强调了“加强公共数据开放共享”。

首先，数字政府建设的数据共享开放不是一个新问题，在政府信息化过程的早期，十年甚至二十年前，这个问题就被提出并得到广泛关注，面向数据共享的技术方案和管理理念也层出不穷。但直到今天，应该说这个问题也没得到完全解决。我们仍然能够看到研究者和实践者在指出和讨论数据共享问题，说明这是一个长期问题，一个有难度的问题；

其次，“十三五”期间，数据共享，特别是面向政务服务的跨部门政务数据整合共享取得了很大突破，国家发改委统筹建设的全国数据共享交换平台发挥了重要作用，各地方政务服务中通过平台的跨部门、跨层级数据核验累计数十亿次，对优化办事流程作用显著；

最后，应对数据共享问题也需要客观认识数据共享挑战。认识到数据共享难题与政府部门的跨部门、跨层级协作难题紧密相连。协作的本质问题未得到解决的情况下不可能实现完全的数据共享。

因此，数据共享不拖后腿，不做跨部门协作的障碍，不出现协作共识达成而数据卡壳的情况，这是近期可行的阶段目标，可望在“十四五”，甚至“十四五”中期在全国范围实现。

数字政府要与数字经济社会生态良好衔接

南都：数字化转型日益成为影响区域社会经济发展变革的重要因素。全国多地提出城市数字化转型，政府信息化建设也进入数字化阶段。在推进数字政府建设中，地方政府应优先解决哪些问题？

张楠：关于数字政府建设的优先问题，主要从两个层面来谈。“十四五”规划中明确给出的答案：在数字政府建设的部分，规划主要强调三点：一是加强公共数据开放共享的问题，二是政务信息化共建共用的问题，关系到从“三金工程”到“十二金工程”，过去从中央到地方的多级数字政府建设成果如何持续发挥作用。重复建设要不得，集约化是关键；三是提高数字化政务服务效能的问题。我刚才讲到，政府服务引领的数据治理就是典型的效率效能驱动的视角，数字政府建设得怎么样，起没起作用？国务院办公厅推动的“最多跑一次”“办好一件事”等就是成绩单。这三点是“十四五”规划中明确提出的优先问题。

另一个层面，想将数字政府建设好，还有隐性的三方面问题要考虑。“十四五”规划中，数字政府不是孤立存在的，而是和数字经济、数字社会、数字生态共同构成了数字中国的整体战略布局。因此，数字政府一定要与数字经济、数字社会、数字生态进行良好衔接，为其他几个方面做好相应支撑与服务，这才是数字政府建设的成功。面向数字经济，数字政府建设要以营商环境为目标。事前审批模式向事中、事后监管模式的转变，从前端看是流程的优化和服务的便利化；从后端看迫切需要探索利用大数据进行信用监管。信用体系建设是衔接数字政府和数字经济的关键点；面向的数字社会，提升服务质量，让老百姓有获得感是数字政府建设的关注点。为了实现这个目标，数字政府建设中需要社会化多方参与。

最后，数字生态可以看作一个能够支撑数字经济、数字社会和数字政府建设的公共性平台，在数字生态的形成和发展阶段，强调政府引领是必要的。政府既要在数字化进程中领跑，又要在数据安全保障等方面去做出表率，做好数字化进程的保底工作。营造良好的数字生态，也是数字政府建设服务于数字中国总体战略的内在需求。

数字政府建设未来着力点主要在三个方面

南都：能否结合广东等省份数字政府建设亮点谈谈，未来数字政府建设着力点主要在哪些方面？

张楠：从历史上看，广东在数字政府建设过程，乃至整个信息化进程中，是有创新传统的。从最早的政府网站建设到在线政务服务供给，佛山、广州、深圳等城市都是先行先试的典范，产生不少在全国层面具有推广和借鉴价值的案例。在新一轮数字政府发展中，广东进行了数字化进程中政企关系和运营模式的探索。

数字政府建设未来着力点，主要在三个方面：首先是做好规定动作，也就是落实“十四五”规划中对数字政府建设的三点要求：数据开放共享，信息化共建共用，数字化政务服务效能提升，这是国家层面明确提出的要求，是地方数字政府建设普遍适用的“规定动作”。

其次，要大胆试点突破。数字化转型的探索需要多方面条件，既需要政府部门有创新理念，也需要数字企业有技术能力，还需要公众有数字素养，能够形成对数字政府的需求，能适应数字化转型带来的种种变化。广东在这些方面都有良好的土壤，有机会孕育试点创新果实，为全国其它地方数字政府建设打出样板。

最后，要延续模式探索。我们的研究团队一直在持续关注广东数字化转型中的建设运营模式、数据治理模式、机构设置以及管理模式等方面的探索，这些宝贵的尝试还应延续。某种意义上说，发展模式和管理机制的变革可能比某项新技术的应用、某个新平台的开发、某个新功能的优化对数字政府建设的意义更大。去年年底，中国电子从股权结构上进入“数字广东”，可能会对“数字广东”公司以及广东省、市两级数字化建设运维模式带来新变化。我们也在持续观察，希望看到广东为中国数字政府建设贡献新的可能性。

个人简介

张楠，清华大学公共管理学院副教授、国家治理与全球治理研究院、中国发展规划研究院副研究员；兼任中国标准化协会城镇基础设施分会执行会长、中国信息协会数字治理专委会副会长、北京城市管理科技协会理事长；研究方向包括数字政府与治理创新、政策信息学与公共大数据分析、智慧城市发展规划与协同模式。

出品：南都大数据研究院 数字政府研究中心

统筹：邹莹 研究员：袁炯贤  设计：刘寅杉

编辑：袁炯贤

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本文作者

袁炯贤

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南方都市报记者