12月22日，由南方都市报个人信息保护研究中心联合清华大学人工智能国际治理研究院、人工智能治理研究中心（清华大学）主办的“2022啄木鸟数据治理论坛”在北京举行。

会上，南都·反垄断前沿发布《平台经济反垄断年度观察报告（2022）》（下称报告）。报告上篇关注重点领域的市场竞争状况，选取去年反垄断执法涉及的零售电商、网络外卖、在线音乐等行业，分析其市场竞争变化及执法带来的影响；下篇从年度执法数据、司法案例以及政策导向方面，分析2022年平台反垄断监管趋势。

报告提出，根据市场监管总局已公开的执法数据，今年平台经济领域反垄断仍以查处违法实施经营者集中为主，案件总量相比2021年有所减少。根据南都·反垄断前沿统计，去年共89起平台经济领域案件，今年仅39起案件与平台企业相关。

与此同时，新修《反垄断法》等一系列法律法规出台对规则和程序的完善，成为今年反垄断监管值得瞩目的一部分。换言之，案件少不代表放松监管。在监管迈向常态化的这一年里，决策层不断调整优化政策，试图通过细化反垄断执法标准，打造更加稳定、可预期的执法环境。

通过梳理市场监管总局披露的数据，南都·反垄断前沿发现今年以来，反垄断执法机构共查处各类垄断违法案件121件，罚没6.12亿元。与2021年相比，2022年的案件数量与罚没金额均有所回落。

从垄断行为来看，案件总量的减少主要由于违法实施经营者集中案件的减少，后者的变化又集中于平台经济领域案件量的下降。

与之相对地，行政垄断取代违法实施经营者集中，成为今年总局披露查处最多的垄断案件类型。截至12月16日，市场监管总局已公开55起行政垄断执法案件，超越2021年全年披露的48件。

从2020年末平台经济反垄断执法破冰开始，再到2021年初首次明确涉VIE架构的经营者属于反垄断审查范围，一系列风向转变使去年平台经济领域未依法申报案呈现“井喷”趋势。过往已处理未公布、未处理的案件开始集中披露，最多一次同时公布了43起并购“抢跑”案。当2022年监管进入常态化后，案件数量逐渐回落。

从罚没金额来看，对比也颇为明显。去年仅阿里巴巴和美团两张“二选一”罚单便涉及超216亿元罚没款，全年共产生7张上亿罚单。2022年由于缺少平台经济领域的重磅案件，大笔罚单集中在建材、公用事业等传统行业，唯一一张亿元订单来自陕西省水泥协会组织13家企业实施垄断协议一案。

针对平台经济领域，根据南都·反垄断前沿统计，去年共89起平台经济领域案件，今年仅39起案件与平台企业相关。除了知网涉垄断案件外，其余案件均为经营者违法实施集中，涉及公司包括腾讯、阿里巴巴、滴滴、哔哩哔哩、新浪和京东。

就案件本身而言，这38起案件均被认定为不具有排除、限制竞争效果，因此每家涉案公司均被罚款50万元。按照修改前的反垄断法，这已是顶格处罚。

在执法案件总量减少的同时，报告发现，执法部门把更多资源倾向规则和程序的完善。新修《反垄断法》、六部配套规章的公开征求意见乃至新反垄断民事诉讼司法解释的起草，都显示着在平台经济监管走向常态化的这一阶段，执法同样走向精细化——通过统一执法原则、明晰执法标准，进一步提高执法效率。

基于对今年执法和司法情况的盘点，南都·反垄断前沿在报告中同步梳理了2022年与数字经济监管相关的政策，试图透过重要会议、文件把握监管风向。

最直接的无疑是新修《反垄断法》的通过和生效。新增“鼓励创新”的立法目标以及纳入数据、算法因素等新增条款，都进一步明确了反垄断在平台经济领域中的适用规则。在新《反垄断法》通过不久后，总局随即公开了《经营者集中审查规定》等6部配套规章的征求意见稿，不少条款都将对平台经济领域产生影响。

特别是对于平台经济领域多发的并购“抢跑”案件，不仅有《国务院关于经营者集中申报标准的规定（征求意见稿）》拟完善关于经营者集中的申报标准，已生效的新《反垄断法》还将顶格罚款额度从原来50万调整为500万元，如具有排除、限制竞争效果的，可处上一年度销售额10%以下罚款，违法成本大大提高。

除直接的制度供给外，事关数字经济发展的几项重要文件也为监管工作定下基调。今年一月，《“十四五”数字经济发展规划》《“十四五”市场监管现代化规划》《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》三份文件先后出台，均强调完善数字经济治理体系，明确延续2021年的监管导向。十月，党的二十大报告再次重申，加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展。

值得一提的是，今年多个中央层面会议中，“平台经济整改工作”和“绿灯案例”成为监管新热词。今年三月，国务院金融稳定发展委员会专题会议谈及稳妥推进并尽快完成大型平台公司整改工作，红灯、绿灯都要设置好。此后，中共中央政治局两次经济工作会议也论及“完成平台经济专项整改”，七月会议更首次提出集中推出一批“绿灯”投资案例。十月，国家发改委主任何立峰向全国人大常委会做关于数字经济发展情况的报告，同样提及完成平台经济专项整改，实施常态化监管，集中推出一批“绿灯”投资案例。

值得一提的是，今年南都反垄断报告着重增加了业界声音，以期丰富观察视角。在中央几次表态完成平台经济专项整改后，企业尤为关注即将推出的“绿灯”投资案例，以期细化合规工作。

尽管“绿灯”投资案例的具体所指尚不明晰，但可以看到2022年的政策总体延续了2021年的“规范发展”的监管导向，同时指向精细化治理，通过设置“红绿灯”划清底线，提供更多清晰的合规指引，以稳定市场预期和增加未来信心。

综合来看2021年的平台经济监管趋势，监管常态化、执法精细化成为新热词。在2021年多项“重锤”落下后，国家层面逐渐释放增强监管稳定性的信号，始终坚持规范和促进发展并重，试图通过制度和规范的完善重振市场信心。

于是，细化和优化成为2022年的执法关键词。不仅有上位法的更新，配套措施陆续推出，地方也纷纷出台反垄断合规指引，均旨在打造更加稳定、可预期的竞争执法制度环境。

与此同时，业内也在呼吁反垄断执法的效果评估。执法能否通过引入数据等多样分析方法使论证更清晰？执法落地后，如何对市场竞争恢复状况持续监管？如何通过多样竞争倡导工具，改善市场竞争环境？市场对执法者的监管路径有着更多期待。

在司法领域，新反垄断民事诉讼司法解释的起草在完善执法与司法衔接的同时，因多处条款走得“太超前”引发争论。司法解释草案的步子是否“迈得太大”，未来如何实现反垄断执法和司法“两条腿”走路？在接下来的监管中，这些问题都值得观察。另外，《反垄断法》修法引入了民事公益诉讼制度，未来检察机关如何发力同样值得期待。

针对平台经济领域，尽管案件数量减少，但政策和文件释放的监管信号依旧清晰。2021年反垄断监管体制机制改革后，国家反垄断局下设数字经济处室，设立竞争政策与大数据研究中心，可以预见接下来也会有所动作。

在平台经济领域的未结案件中，2022年颇受关注的正是知网涉垄断案。退休教授的一纸诉状将知网送上风口浪尖，多年来持续的数据库高价争议、与学术期刊的独家合作模式，乃至不向个人开放的查重服务，构成了一系列的舆论漩涡。在市场监管总局宣布立案调查后，知网是否会收获罚单？商业模式将作哪些调整？知网案的结局将是接下来的一大焦点。

在平台经济之外，反行政垄断成为今年的执法亮点。不仅市场监管总局在全国范围内开展制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动，新《反垄断法》修订也首次写入公平竞争审查制度，建设全国“统一大市场”的提出同样对破除行政垄断提出多项要求。可以预见，反行政垄断的持续强化将是接下来的监管工作中重要一部分。

报告同时将目光放向国外，可以看到欧美两国今年的举措都稍显冷静。欧盟尽管迎来了《数字市场法》《数字服务法》的生效，但给予“守门人”企业一段较长的合规调整时间，具体惩罚力度多大、产生何种影响，尚未有具体案例。美国的六部反垄断法案仍未获得通过，与Meta等多家科技巨头的诉讼也没有实质性进展。背后所潜藏的全球性经济危机，仍有着不可忽视的影响。

对比中美欧三大司法辖区，可以看到海外更注重“自我优待”现象，国内则在“二选一”等滥用市场支配地位的问题上下功夫。各国平台经济在发展基础、规模力量、市场环境、竞争行为和表现形式各有不同，因此各国反垄断方案均是从自身发展考虑出发，结合当前突出的竞争问题而量身打造。相信随着上层建筑的不断完善和竞争执法不断推进，未来全球数字经济治理规则的话语权争夺，同样值得期待。

出品：南都反垄断研究课题组

采写：南都记者黄慧诗

编辑：李玲

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本文作者

李玲

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