2024年2月23日凌晨4时39分，南京市雨花台区明尚西苑6栋发生火灾，事故共造成15人遇难，44人在院治疗，经初步分析，火灾为6栋建筑地面架空层电动自行车存放处起火引发。

对于这次火灾，有评论认为“再好的技术，再完美的规章，在实际操作层面，也无法取代人自身的素质和责任心。”还有媒体反映“失火小区的业主这几年曾多次和街道物业反映，但均无结果”。这些评论虽然都有一定的道理，但从制度建设和实施角度来看，面对数量庞大的民用高层建筑以及每天都大量滋生的火灾隐患，现有的法律法规和政策如何合理实施和执行，依然面临诸多问题。

2023年下半年，本课题组在昆山市人大常委会“全国人大基层立法联系点”的支持下，在苏州、昆山等地就如何加强民用高层建筑消防安全监管工作进行了调研。调研发现，我国民用高层建筑消防安全监管领域普遍存在着“消防救援机构和公安派出所有法定监管职权，但无力进行监管”和“物业服务企业和居（村）委会有能力进行监管，但无权进行监管”等问题。要避免南京“2·23”火灾的再次发生，需要物业服务企业、居（村）委会、街道、公安派出所和消防救援机构明确各自的职责和职权，形成民用高层建筑消防安全日常监管的长效机制，方能确保该领域消防安全隐患得到及时监管和处理。

苏州大学东吴智库研究员，苏州大学王健法学院教授、副院长程雪阳。

在民用高层建筑消防安全领域，当前突出存在的问题是“高标准立法、普遍性违法、选择性执法”。之所以出现这种情况，一方面是因为法律为监管主体设定的职责难以落实，另一方面是因为现有的监管手段不够有效，导致违法行为不能得到有效规制。

法定监管机构无力进行有效监管

现行《消防法》第四条规定“县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。”第五十三条规定“消防救援机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。”根据上述规定，消防救援机构和公安派出所对常规消防工作负有监督和管理职责。

不过，根据《消防监督检查规定》（公安部120号令）的规定，消防救援机构主要监管消防安全重点单位，对民用高层建筑等非消防安全重点单位进行一定比例的监督抽查。但是实际上对民用高层住宅建筑的抽查比例是非常低的。比如按照江苏省的规定，对高层住宅建筑抽查比例只有5%。大量没有被抽查的高层住宅建筑存在着诸多隐患（如管道井、电缆井封堵不到位等），一旦发生火灾将形成烟囱效应，极易造成人员伤亡和重大财产损失。

消防救援机构对民用高层住宅建筑只进行低比例抽查，与其自身的建制和人员规模有关。根据住房和城乡建设部、国家发改委2017年批准的《城市消防站建设标准》之规定，城市消防站分为一级、二级和小型站。其中一级站不宜大于7km²，二级站不宜大于4km²，小型站不宜大于2km²。一级站人员规模为30～45名消防员。在南京等人口众多的特大城市一级消防站的辖区范围内（7km²），30～45名消防员需负责上万人的消防工作。在这种情况下，消防救援机构能够完成基础的消防工作已实属不易，要求其对民用建筑中的电动自行车违停充电行为进行常规监管，客观上存在较大难度。

公安派出所虽然有权对居民住宅区的物业服务企业、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况实施日常消防监督检查，但法律法规并没有赋予其相应的行政处罚权，而且由于派出所任务繁重、消防救援机构已经转隶为应急管理部门等因素的存在，派出所的消防监管工作实际上呈现不断弱化的趋势。

物业服务企业、居（村）委会无权进行有效监管

民用高层建筑消防隐患主要由两个方面组成：其一是消防设备设施无法正常运行，如消防水箱缺水，稳压系统长期保持手动，压力不足，防排烟系统不能启动，常闭防火门常开等；其二是居民消防意识不强，在房间乃至楼道堆放纸箱、纸板等易燃物，携带电动自行车或电瓶上楼违规充电等。对于消防设备设施不能正常使用的问题，可以通过加强消防救援机构和派出所监督检查来进行解决，但是对于居民的普遍违法行为，由物业服务企业以及居委会、村委会等基层自治组织进行日常监管无疑是更为适宜，而且现行的相关法规、规章也为这些组织设定了监管职责。

比如，应急管理部《高层民用建筑消防安全管理规定》第十条规定“接受委托的高层住宅建筑的物业服务企业应当依法履行下列消防安全职责：（四）组织开展防火巡查、检查，及时消除火灾隐患…”《苏州市出租房屋居住安全管理条例》 第22条第3款规定：“居民委员会、村民委员会、物业服务企业应当对其管理区域内的电动车停放、充电实施消防安全管理，发现电动车在疏散通道、疏散楼梯间、安全出口处和电梯前室停放或者对电动车蓄电池进行充电的，应当劝阻、制止并督促改正；对拒不改正的，应当及时向镇人民政府、街道办事处或者有关部门报告。”

不过，从现行的法律法规和规章来看，物业服务企业以及村（居）民委员会在履行“劝阻、制止和督促改正”监管职责时，往往是“发现一起，制止一起”，既没有常规监管流程保障，也无法对相关违法行为形成强有力的约束和震慑。另外，在昆山时调研过程中，有物业服务企业还反映，业主对于物业的“劝阻、制止和督促改正”不满，向12345进行投诉，导致物业左右为难。

个人违法成本较低

现行有效的各类法规、规章对民用高层建筑的居民或住户违反消防安全规定设定了相应的罚则。比如，《苏州市电梯安全条例》第24条和第四十三条规定“携带电动自行车或者其蓄电池进入乘客电梯，拒不听从劝阻的，由消防救援机构处200元以上1000元以下罚款；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人人身、财产损害的，依法承担赔偿责任。”《高层民用建筑消防安全管理规定》第四十七条规定“在高层民用建筑的公共门厅、疏散走道、楼梯间、安全出口停放电动自行车或者为电动自行车充电，拒不改正的，对经营性单位和个人处2000元以上10000元以下罚款，对非经营性单位和个人处500元以上1000元以下罚款。”

然而，由于实践中民用高层建筑领域消防违法行为的普遍性、随机性以及隐蔽性，上述违法行为的查处较为困难，处罚对象往往变成了案涉住宅区的物业服务企业，而不是具体的违法行为人。从法律的实施效果来看，如果只是处罚物业服务企业而忽略对违法行为人的处理，实际上并不能起到消弭消防隐患的作用。

针对当前民用高层建筑消防安全监管领域突出存在的 “消防救援机构和公安派出所有法定监管职权，但无力进行监管”以及“物业服务企业和居（村）委会有能力进行监管，但没有法定职权”的问题。我们认为，在现行的法律、法规或规章体系下，如果建立合理的工作衔接机制，该领域的消防安全风险可以得到一定程度的防范乃至遏制。

首先，物业服务企业以及没有聘请物业服务企业居民区的居（村）委会应当将《高层民用建筑消防安全管理规定》等规定的罚则以海报、广播、书面或短信通知等方式通知民用高层建筑的居民。

其次，对于携带电动自行车或者其蓄电池进入乘客电梯，在高层民用建筑的公共门厅、疏散走道、楼梯间、安全出口停放电动自行车或者为电动自行车充电，或者在房间、楼道堆放纸箱、纸板等易燃易爆物等行为，由物业服务企业或居（村）委会通过拍摄照片或录制视频等方式进行证据固定，并在核实违法行为人具体信息后，根据不同的违法情况和监管权限，通过图片或视频上传至消防救援机构或派出所指定平台等方式进行报告。

再次，消防救援机构或派出所审核相关证据和违法信息之后，向违法行为人做出预处罚决定书。如果违法行为人存在《行政处罚法》所规定的“首违不罚”等情形，不予处罚。如果不存在“首违不罚”情形的，由消防救援机构或派出所依照法律规定的程序进行处罚，并送达当事人。

最后，对于民用高层建筑中发现的易燃易爆物品堆放、电动自行车违规停放、充电等消防隐患问题以及相关处罚结果，消防救援机构或派出所可根据《消防监督检查规定》第5条关于“对消防监督检查的结果，公安机关消防机构可以通过适当方式向社会公告”的规定，定期或不定期在居民区内通过张贴告示、广播宣传等方式进行公示。此类公示行为无需具体到业主的姓名和住址，亦可对图片或视频进行马赛克处理，但应当明确行为的具体违法性、危害性和处理结果。

从我们的调研情况来看，当前我国民用高层建筑领域的消防安全隐患非常多，而且很多安全隐患需要靠常规化的监管机制来进行防范。仅仅在出现火灾事故的时候进行运动式的执法和追责，并不能从根本上解决该领域所存在的问题。

不过，从该领域监管体制和机制法治建设层面来看，我们并不认为现行法律需要进行修改或完善，目前要做的工作是明确消防救援机构与公安、住建、街道、社区、居（村）委会、物业服务企业在民用高层建筑消防违法行为处置领域的职责分工和工作流程，形成民用高层建筑消防违法行为处置的日常监管机制，从而将电动车上楼充电或者携带电瓶充电，充电设施不符合安全标准等消防安全隐患消除在萌芽状态。

课题组成员：程雪阳（苏州大学东吴智库研究员，苏州大学王健法学院教授、副院长）；伍智（江苏法德东恒（苏州）律师事务所律师）；胡瑞致、段涛(苏州大学王健法学院硕士研究生)

编辑：梁建忠

本文作者

梁建忠

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