宪法解释程序缺失制约合宪性审查，学者建议明确具体程序
2023年，宪法实施和监督取得诸多进展，全国人大修改《立法法》，进一步完善了立法权限与立法程序规定，《立法法》还以基本法律的形式确立了我国的合宪性审查制度。在学界看来，宪法监督虽走向规范化，但在精细化与公开化方面仍显不足。
近日，由中国行为法学会和中南大学联合推出的《中国法治实施报告（2024）》一书发布，北京大学法学院教授张翔撰写的《2023年宪法实施报告》一章称，宪法解释程序机制的缺失，已成为制约合宪性审查工作高质量推进的主要因素。应尽快贯彻十九届四中全会要求，落实宪法解释程序机制，明确宪法解释请求的提起、审议与通过程序。
沈阳铁路公安局沈阳公安处乘警支队民警在列车上向乘客宣传宪法知识 新华社资料图
年度备案审查报告披露两件合宪性审查案例
《报告》称，2023年是我国宪法实施与监督工作取标志性进展的一年。在宪法实施方面，全国人大修改《立法法》，进一步完善了立法权限与立法程序规定，丰富和发展了依宪立法制度。全国人大及其常委会继续加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，推动国家机构改革，加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。
在宪法监督方面，《报告》提到，《立法法》以基本法律的形式确立了我国的合宪性审查制度；《关于完善和加强备案审查制度的决定》以立法性决定的形式确认了备案审查制度建设成果，为备案审查工作提供了更高位阶、更明确的法律依据。
值得一提的是，2023年的备案审查报告继续介绍合宪性审查工作情况，披露了两件合宪性审查案例，分别涉及国家机关权限问题与公民基本权利问题，对应了宪法的两项主要内容。
《报告》提到，其中一件涉及上级人民检察院统一调用辖区内的检察人员办理案件的问题。全国人大常委会法工委在2022年报告中公开了该案例，并给出原则性意见，2023年法工委对该问题进一步深入研究，根据宪法和有关法律的规定、原则和精神，形成《关于调用检察人员及其任免问题的有关情况和研究意见》，对被决定调用的检察人员是否须经调入地人大常委会任命的问题，区分不同情形提出具体的、明确的规范意见。
另一件案例涉及有的市辖区议事协调机构发布通告，对涉某类犯罪重点人员近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制的问题。
对此，法工委经审查认为，任何违法犯罪行为的法律责任都应当由违法犯罪行为人本人承担，而不能株连或者及于他人，这是现代法治的一项基本原则；有关通告对涉罪人员近亲属多项权利进行限制，违背罪责自负原则，不符合宪法第二章关于“公民的基本权利和义务”规定的原则和精神，也不符合国家有关教育、就业、社保等法律法规的原则和精神。
审查机关对合宪性审查态度越来越积极
张翔关注到，在“对涉某类犯罪重点人员近亲属权利限制”案例中，法工委将《宪法》第二章关于“公民的基本权利和义务”规定的原则和精神作为了审查依据。这意味着，一切规范性文件不仅不能与具体的宪法规定相抵触，也必须符合宪法原则和精神。
实际上，回顾历年备案审查报告，审查机关对于合宪性审查的态度变化有迹可循。张翔梳理发现，从2017年报告“不涉及合宪性审查工作”，到2018、2019年报告“出现涉宪性案例但回避提及宪法”，再到2020年报告“专门介绍合宪性审查工作并援引宪法具体规定”，最后到2023年报告“将宪法原则和精神作为审查依据”，审查机关对合宪性审查的态度越来越积极。
“不过，将宪法原则和精神作为审查依据，一方面对规范性文件提出了更高的要求，另一方面也侧面反映出我国合宪性审查工作一直存在的论证不足问题。”张翔称，既然对犯罪人员近亲属受教育、就业、社保等方面权利的限制涉及公民基本权利问题，那完全可以依据《宪法》中的受教育权、劳动权、社会保障权等具体的基本权利条款进行审查。但如此一来，论证难度就会加大。
张翔称，说理离不开对宪法规范的解释。尽管十九届四中全会明确提出“落实宪法解释程序机制”，但相关工作目前仍未实质性推进，可见的进展仅止于全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委在不同场合以不同形式对宪法条文内涵的说明。
2019年，在《外商投资法》通过后，法工委宪法室在中国人大网及《中国人大》期刊上发表《对外开放与我国宪法》《我国外商投资立法与宪法第十八条规定含义的与时俱进》两篇文章，对《宪法第8条的内涵作了十分详细的说明。2021年，宪法和法律委员会在关于人口与计划生育法（修正草案）》的审议报告中对《宪法》第25条的内涵进行了说明。
“但由于缺少全国人大常委会的最终决定，上述对宪法规定内涵的说明很难被视为正式的宪法解释，更多只是一种解释性研究意见。”张翔认为，宪法解释程序机制的缺失，已成为制约合宪性审查工作高质量推进的主要因素。应尽快贯彻十九届四中全会要求，落实宪法解释程序机制，明确宪法解释请求的提起、审议与通过程序。
采写：南都记者刘嫚 发自北京
编辑：梁建忠
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