唤醒“沉睡”的公共数据，顶层设计文件发布。

10月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）。三天后，关于公共数据资源登记管理和授权运营实施规范的两个配套政策，也面向社会公开征求意见；征求意见的时间为10月12日至11月11日。

推进数据要素化的政策供给力度，还在加码。此前国家数据局透露，今年将陆续推出数据产权、数据流通、收益分配、安全治理、企业数据开发利用、数据基础设施建设指引等多个制度文件。

北京交通大学信息管理理论与技术国际研究中心（ICIR）特聘教授张向宏告诉南都记者，《意见》是对下一步全国数据工作的全面部署。今年底还将出台多个政策文件，这意味着全国范围内数据要素市场化配置改革将全面铺开。

国家数据局自去年10月挂牌成立后，研究起草的首个中央文件，日前正式公布。这是中央层面首次对公共数据开发利用作出部署。

据南都记者了解，2020年3月和2022年12月，中共中央、国务院先后发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）。这是国家数据要素化的顶层设计，奠定了推动数据要素化的“四梁八柱”。

“此次《意见》由中办、国办发布，既是对‘数据二十条’等两个最高层级文件精神的贯彻落实，又是对下一步全国数据工作的全面部署，处于承上启下的关键层级。”张向宏说。

在他看来，公共数据具有规模体量大、数据质量高、带动作用强等特点，通过加快公共数据资源开发利用，可以带动其他数据资源的开发利用，对推动数据要素市场化配置改革具有重要意义。

2024年10月10日，国家数据局在国新办举行的新闻发布会上，介绍公共数据资源开发利用有关情况。 

谈及公共数据的开发利用，国家数据局局长刘烈宏在10月10日国新办举行的发布会上提到，这些年来，公共数据在资源供给、应用创新、权益分配等方面，“不敢”“不愿”“不会”的问题比较突出，要素价值未得到充分释放。

公共数据资源开发利用不足，主要矛盾在供给侧。此番《意见》的出台，正是为了系统性地解决公共数据资源“供得出”的问题。聚焦破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，《意见》从扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新、营造良好环境、强化组织保障等方面提出了17项具体措施。

落实《意见》要求，国家发展改革委于10月12日发布《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。其中提出，登记主体应对持有并纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。鼓励对持有但未纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。

在登记管理上，征求意见稿指出，国家数据局加强公共数据资源登记管理，推进登记服务标准化，依托登记信息和政务数据目录，建立健全公共数据资源目录。建设国家公共数据资源登记平台，实现与各省级公共数据资源登记平台对接，推动登记信息互联互通。在全国范围内实现电子凭证“一证一码”，支撑登记信息的查询和共享。

“以前很多企业和机构不知道有什么公共数据，数据在哪里，怎么获得。”刘烈宏说，将通过公示资源登记信息，公开产品和服务清单等改革措施，畅通公共数据获取渠道。国家数据局正会同有关部门，在气象、交通、社保、自然资源等领域，陆续供给一大批高质量公共数据。

《意见》的一个亮点在于，明确了共享、开放和授权运营三种公共数据开发利用方式，并鼓励探索公共数据授权运营，同时注重规范授权运营活动。

据南都记者了解，公共数据的收集往往是以满足公共服务、公共利益为目的，收集管理等成本也由财政资金支撑。公共数据取之于民、用之于民、惠之于民，成为公共数据开发利用的应有之义。

张向宏告诉南都记者，公共数据是由财政资金形成的公共产品，本质上是由税收形成的，是属于全社会和全体人民的。理论上说，公共数据免费向社会开放使用是公共数据的属性所决定的。但是，公共数据还有一个突出特点是，大量公共数据具有涉敏涉密特点，不宜向社会直接公开，并且越是价值潜能大的公共数据，其涉敏涉密程度就越高。

“如果把这些涉敏涉密数据开放出来，就需要专业人员通过各种技术将数据脱敏脱密后才能公开，而数据脱敏脱密不仅需要专业化机构，还需要成本支出。公共数据授权运营由此而生。”他说。

张向宏总结道，公共数据授权运营的核心要义是采用市场化机制、引入专业的力量，让更大规模、更高质量的公共数据供出来。

授权运营创新性强，亟须统一制度规则。《意见》出台后，国家数据局很快就《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》公开征求意见。其中指出，公共数据资源授权运营实施方案应按照“三重一大”决策机制要求，审议通过后实施。

征求意见稿还提到，实施机构应当根据审定同意后的实施方案，按照法律法规要求，以公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式选择运营机构。公共数据资源授权运营协议内容应包括运营期限，原则上最长不超过5年；运营机构授权范围内经营成本和收入等核算要求、收益分配机制；数据安全、个人信息保护要求和风险监测、应急处置措施等。

南都记者注意到，在推动公共资源开发利用的同时，顶层设计将数据安全和个人信息保护摆在重要位置。

《意见》要求加强对数据资源生产、加工使用、产品经营等开发利用全过程的监督和管理。建立健全分类分级、风险评估、监测预警、应急处置等工作体系。严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场。严禁运营机构未经授权超范围使用数据。

为切实保护个人信息，张向宏建议加大执法力度，对严重侵犯个人隐私和数据安全的行为，加大惩处力度。在技术研发方面，应鼓励和支持隐私计算、区块链、数据空间等可信安全流通技术发展，既要确保公共数据能大规模、快速率、高通量流动，又要保障流通中的安全可信，实现数据动态安全。

同时，张向宏建议强化过程监管。完善数据安全管理体系，加强对数据采存算管用全生命周期各环节的全流程监管，实现数据全过程安全。

公共数据产品和服务的定价，备受各方关注。对此《意见》明确提出，用于公共治理、公益事业的，有条件无偿使用；用于产业发展、行业发展、确需收费的，实行政府指导定价管理。

引入政府指导定价管理的考虑是什么？张向宏告诉南都记者，要有足够利润空间，才能吸引和调动社会力量的积极性——特别是互联网平台和新兴创业公司投入到公共数据开发利用中来。

他表示，公共数据定价太高，虽然有利于调动社会力量参与公共数据开发，但限制了数据的应用范围和应用规模，反过来又会由于应用场景不足而限制公共数据的开发。如果定价太低，虽然有利于更多行业应用数据开发场景，但如果利润太低或不能覆盖成本，将限制更多高科技企业参与到公共数据开发中来，反过来又会由于数据供给不足或质量不高而影响应用场景开发和行业应用。

“因此，公共数据政府指导价就是要平衡公共数据供给和应用，以全社会用数成本最低为最重要的衡量指标。”张向宏说。

值得一提的是，国家数据局表示，正会同国家发展改革委研究制定的相关价格政策文件将于近期出台，由此形成公共数据资源开发利用“1+3”政策规则体系。

政策供给力度，还将持续加码。据国家数据局介绍，今年将推出数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等政策文件。一系列政策落地后，可能给数据产业带来哪些影响？

张向宏认为，“数据要素市场化配置改革将全面铺开。”从产业看，数据资源企业、数据技术企业、数据服务企业、数据应用企业、数据安全企业、数据基础设施企业等多元产业主体和业态将得到快速发展。

此外国家数据基础设施将加速推进，数据资源流通利用也将更加深化。张向宏表示，将有更多公共数据应用到各行各业中，形成更加丰富的应用场景，同时带动更多企业数据和个人数据的供给和应用。数据供给更加丰富，数据流通更加顺畅，应用更加丰富。

如何鼓励更多的企业利用公共数据资源开发产品和服务？中国信通院云计算与大数据研究所副总工程师闫树认为，在初期可以通过举办公共数据应用大赛、经验交流研讨会等形式吸引经营主体，依托运营机构公开的公共数据产品和服务能力清单，对这些产品和服务进行再开发再利用。

从长期看，要综合运用财政、税收等手段，着力培育壮大数据产业，健全容错纠错机制，营造公平、透明、可预期的公共数据资源开发利用市场环境，增强产业内生动力。

出品：南都数字经济治理研究中心

采写：南都记者李玲 发自北京

编辑：李玲

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南方都市报记者