10月9日，首个面向公共数据开发利用定规则、把方向的顶层设计文件《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）发布，紧接着三天后，《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》（以下简称《办法》）《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（以下简称《规范》）两个配套政策公开征求意见，公共数据资源开发利用再次引发热议。据国家数据局局长刘烈宏10月10日在国新办新闻发布会上介绍，除了以上两个配套文件，正会同国家发展改革委，研究制定相关价格政策文件，近期即将出台，形成公共数据资源开发利用“1+3”政策规则体系。

解决“供得出”问题，明确三种公共数据开发利用方式

10月9日发布的《意见》中，从扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新、营造良好环境、强化组织保障等方面提出了17项具体措施。南都大数据研究院注意到，舆论普遍关注《意见》在扩大公共数据资源供给方面的力度，比如明确了“共享、开放和授权运营”三种开发利用方式，对资源供给进行体系化部署。

国家数据局副局长陈荣辉在国新办的发布会上介绍，明确共享、开放和授权运营三种供给方式，目的就是希望能够系统性地解决公共数据资源“供得出”的问题。他进一步解释，共享是面向各级政务部门的；开放主要是面向企业和社会公众；对潜在价值高，具有一定敏感性的数据，无法直接向社会开放，需要依托更加专业的力量，付出一定的治理和开发成本，形成数据产品和服务供社会各方调用，就应运而生出了授权运营这种供给方式。尽管共享、开放和授权运营的对象不同、用途不同、方式不同，但目的是一致的，就是要在保障安全的前提下，有效扩大公共数据资源的供给，更好释放公共数据资源的价值，更好服务经济社会的发展。

继《意见》发布之后，10月12日又陆续发布《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》两份国家级文件公开征求意见稿，进一步理顺了数据管理、资源整合和开发利用的关系，与《意见》相衔接，重在不同维度的操作细则上落实《意见》相关要求。

强调利用价值，重新定义公共数据资源

《办法》聚焦公共数据资源登记的谁来登记、登记什么、怎么登记三大问题，亦对公共数据资源有了新的定义。第三条称，“公共数据资源，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。”

中国移动雄安产业研究院主任研究员陈志刚在解读《办法》时表示，“此前地方实践往往是‘履行公共管理和服务职能的事业单位’，此次增加了企业单位，没有履行公共管理和服务职能的限定，而是通过行为界定的方式来界定，扩大了公共数据资源的主体来源”。

南都大数据研究院留意到，相较于2022年发布的《中共中央　国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中“对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据”的说明，《办法》对于公共数据资源的定义更进一步明确了是“具有利用价值的数据集合。”陈志刚也在解读中表述“强调利用价值，从价值维度缩小了可登记数据范围。”

哪些资源需登记？划定应登记和鼓励登记，强调互联互通

而舆论普遍比较关注的哪些公共数据资源需登记？《办法》在第五条将登记的内容进行了应登记和鼓励登记的区分，根据《意见》要求，《办法》也提出“应对持有并纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记”，而对持有但未纳入运营范围的，办法则“鼓励”登记。

同时，《办法》还对不同层级的公共数据资源作了规定，明确“中央国家机关及其直属机构、中央企业的公共数据资源登记，由国家数据局指定所属事业单位负责办理”，而其他公共数据资源则“按照行政层级和属地原则提供规范化、标准化、便利化登记服务”，划分了不同层级的公共数据资源在哪登记。

南都大数据研究院注意到，《办法》还强调互联互通，提出“（国家数据局）建设国家公共数据资源登记平台，实现与各省级公共数据资源登记平台对接，推动登记信息互联互通。”并要求全国范围内实现电子凭证“一证一码”，支撑登记信息的查询和共享。

支持第三方参与登记活动，但严格限定行为

值得关注的是，《办法》对第三方机构参与公共数据登记活动明显持支持的态度，第八条提出“支持第三方专业服务机构参与公共数据资源登记活动，提供专业化服务。”

南都大数据研究院注意到，《办法》仅在第七条提出“登记主体申请登记前应当自行或委托第三方专业服务机构”“对公共数据资源进行存证”。

而后，《办法》针对第三方机构的表述，更多聚焦能力要求和限制其行为方面，如“应当具备相应管理和技术能力，严格按照委托或协议事项依法客观、独立、公正开展相关服务。”“不得与登记机构、登记主体之间存在重叠、隶属或关联关系，在服务过程中不得存在虚假记载、误导性陈述、信息泄露等违法违规行为”等。对此，陈志刚在解读时也表示，第三方专业服务机构主要提供辅助存证服务。

授权运营备受关注，如何定义存不同声音

南都大数据研究院关注到，无论是《意见》稿还是《办法》征求意见稿，均重点关注了授权运营这一模式，授权运营如何定义、如何开展也是业界较为关注的一个重点问题。

对此，《规范》给了授权运营明确的定义，“将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。”规定了两类具备开展授权运营的实施机构，强调可用于授权运营的是“持有的公共数据资源”，明确了授权运营的活动包括治理、开发、提供数据产品和技术服务3项。

然而，也有舆论对授权运营的定义提出了建议，如有观点认为“再开发”是授权运营的内核，《规范》对于“授权运营”的定义仍旧存在模糊性，并建议在该定义“数据产品和技术服务的活动”前加入“可供市场再开发的”以进一步明确授权运营的定义。

强调安全，划定底线，规范授权运营

值得注意的是，根据《意见》将安全贯穿公共数据资源开发利用全过程的要求，《规范》也为（数据资源授权运营？）划定了多条底线，强调安全。

《规范》在第四条原则中强调安全可控后，在下文将实施主体可纳入授权运营的公共数据资源设置了“不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益”的前提。并列出了不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为等底线。在实施主体编制实施方案中，明确要求实施方案中应包含数据安全、个人信息保护措施和应急处置措施，规定了安全保障的要求。在运营实施及管理过程中，则要求实施机构应建立健全安全可控的开发利用环境，支持安全可信流通技术应用，确保数据资源开发利用过程可管、可控、可追溯；建立健全管理制度，明确数据分类分级安全保护要求，加强技术支撑保障和数据安全管理，严格防控纳入授权运营范围的原始公共数据资源直接进入市场。

而对于运营机构，《规划》也划出了多个底线。首先针对授权运营的数据，要求“应依法依规在授权范围内开展业务，不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。”之后又在实施方案、授权运营协议等条款中对运营机构的数据安全能力作了明确的规定和要求，比如在协议中明确列出“数据安全、个人信息保护要求和风险监测、应急处置措施”，规定必须包含安全条款。同时，《规范》在对运营机构的运营能力作出规定时，其中之一就是“严防数据加工、处理、运营、服务等环节数据安全风险”，明确了运营机构应履行数据安全主体责。还对数据关联汇聚风险识别和管控提出特别规定，要求实施机构、运营机构协同联动，管理和技术联动。

兼顾经济与社会效益，运营期限最长不超5年

《规范》关于授权运营期限有明确的规定，要求运营期限，原则上最长不超过5年。值得关注的是，区别与《办法》对时间期限有诸如“自发证之日起计算”“以实际运营期限为准”的说明，《规范》并未对从何时起开始计算时间进行详细说明。南都大数据研究院留意到，有观点认为，5年属于较短周期的授权，为企业在数据开发利用上的时间规划提出了更高要求，促使企业加快产品和服务的研发节奏，提高数据运营的效率，认为短期授权可能给企业带来一定的时间压力，特别是对于一些需要长期投入、创新开发的项目，5年期限内可能难以完全发挥数据的潜力。

同时，《规范》中要求公共数据资源授权运营实施方案组织主体在编制实施方案时提到的“实施方案应兼顾经济和社会效益”，强调了公共数据资源的开发利用不仅要有经济回报，还要考虑社会效益。体现了公益优先、合理收益的原则。对公共数据产品和服务进一步做出了规定，“拟提供的公共数据产品和服务清单，应包括支持公共治理、公益事业和产业发展、行业发展两大类，以及预期产品和服务形式等”。

总的来看，正如华南师范大学特聘研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕接受南都专访时所说，《规范》仍属于框架性规定，规定了底线要求、基本结构，在具体细节、方案上给各地、各系统的授权运营方案提供了相应空间，起到建框架、画底线、给支持的作用。

出品：南都大数据研究院

研究员：方晓林 设计：张博

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方晓林

张博