某地在残疾人两项补贴实施方案中规定，补贴每季度发放一次，导致残障人士延迟获取补贴；还有的红头文件规定，65岁以上老人需购买意外伤害险才能免费乘坐公交车……

近两年来，湖北省荆门市人大常委会审查发现，某地涉民政工作的规范性文件被公民多次提起审查建议，问题文件频繁出现。其中的两份文件，在半年前刚刚进行过集中清理，但未得到纠错。

而在公平竞争审查领域，通过公民审查建议和人大主动审查，同样发现存在多个对外地企业的歧视性政策文件未得到纠正。

如何通过一项制度，激活基层监督的“神经末梢”，促使行政机关对已制定的规范性文件“举一反三”主动纠错、减少社会治理成本？自2024年7月起，荆门市人大常委会探索《备案审查建议书》制度，督促制定机关清理纠正同类文件、补齐文件监督管理短板。

2023年11月，荆门市人大常委会法工委收到一封企业工人的来信，信中称某区政府关于商贸流通的一份文件存在地域歧视问题，对本地企业和外地企业的税收优惠、销售额奖励等措施区别对待，规定措施适用于登记注册地、纳税及统计数据在本区内的商贸企业，建议荆门市人大常委会审查纠错红头文件。

荆门市人大在主动审查中，也发现了当地行政机关一份涉企业奖励性质的文件存在类似问题，将本地注册企业纳入奖励范围，而对外地注册企业未纳入，对规范性文件的公平竞争审查不到位。

南都记者了解到，公平竞争审查制度是为规范政府有关行为，防止出台妨碍统一市场和公平竞争的政策措施，其中一项即“不得违法给予特定经营者优惠政策”。

两份文件指向同一共性问题，荆门市人大常委会法工委主任秦飞雁意识到，这并非个案，也不是孤例，其他文件很有可能也存在违背公平竞争审查的问题。

意识到问题的普遍性，2024年3月8日至11日，荆门市人大法制委、常委会法工委组织以市人大代表为主体的调研组，对全市下辖的五个县市区涉企规范性文件制发中的公平竞争审查情况进行摸底。

人大代表调研发现，一些地方对国家公平竞争审查政策缺乏了解，公平竞争审查普遍流于形式。在制定规范性文件过程中，公平竞争审查均由起草单位负责，即“谁起草，谁审查”，起草单位一般将公平竞争审查任务委托给法律顾问，由法律顾问在进行合法性审查时附带进行公平竞争审查，出具相关意见，起草单位选聘的法律顾问一则数量较少，一般为1人，且法律顾问不一定擅长公平竞争方面的审查，因而很难发现问题。

调研中还发现，曾有规范性文件在司法行政部门法制审核环节，被指出个别条款存在影响公平竞争问题，但最终没有得到重视。后在同级人大主动审查中，同样的问题被有关专门委员会指出，并建议制定机关修改。

分析问题产生的根源后，调研组也形成了初步的改进性建议。但以何种形式将调研结果反馈至制定机关，推动有同类问题的规范性文件纠错，成为荆门市人大面临的一道难题。

“人大作为政府规范性文件的监督机构，如果都在办公室坐着，等着审查申请送上来之后再启动审查就比较被动，也多了很多盲点，难以减少或杜绝红头文件中影响公平竞争的问题。”荆门市人大常委会主任汪在祥称，并要求荆门市人大常委会研究一个办法，或通过一项制度，促使行政机关“举一反三”审查自己制定的规范性文件，减少社会治理成本。

湖北省荆门市人大常委会副主任陈俊峰联想到，检察院具有监督职能，针对社会治理漏洞，可以通过检察建议的方式推动行政机关完善制度、补足短板，如最高检向教育部发出的“一号检察建议”，就推动了预防性侵害教育制度完善。

受此启发，陈俊峰提出，同样有监督职能的荆门市人大，能否也通过建议书的形式，督促文件制定机关对同类文件纠错、完善相关制度？

2024年7月22日，荆门市人大常委会向当地某行政机关发出首份《备案审查建议书》，直指起草单位在规范性文件制定过程中源头审查较弱、把关不严，质疑意见论证制度缺失等问题，并提出四项建议。

建议书中提出，行政机关应重视规范性文件公平竞争审查，健全公平竞争审查制度，规范公平竟争审查的主体、程序、异议处理、成果运用等。公平竞争审查当中，应当听取有关经营者、行业协会商会等利害关系人关于公平竞争影响的意见；涉及社会公众利益的，应当听取社会公众意见。

此外，建议书还提到，由市场监督管理部门组建公平竞争审查专家库、对已经出台的涉企奖励类文件进行“回头看”等建议。建议书还要求，10月31日前将处理情况反馈至市人大常委会法制工作委员会。

谈及为何叫作《备案审查建议书》，荆门市人大法制委员会主任委员李敦峰称，法工委在备案审查中如发现某份文件存在合法性问题，就可以提出“书面审查意见”，要求制定机关进行修改，也是一种点对点的纠错方式。

但《备案审查建议书》并不仅针对某份文件，而更像是一个改进工作的建议，“就像行政复议机关在办理行政复议案件过程中，如发现行政管理方面存在漏洞，也会发行政复议建议。”李敦峰说。

由于在发出建议书之前，荆门市人大还邀请了人大代表参与调研，因此，建议书不仅体现人大监督，也体现出人大代表对行政机关发文的监督。

首份《备案审查建议书》发出三个月后，荆门市人大常委会收到了某行政机关发来的《规范性文件公平竞争审查工作相关问题整改落实情况的报告》。

根据建议，某行政机关对2024年7月以前制定的涉经营者经济活动、现行有效的政策措施进行全面清理，将涉企奖励类规范性文件纳入重点清理范围，严格评估现行文件政策对市场竞争的影响，累计清理涉企规范性文件155份，修正处理33件瑕疵文件。

同时，上述行政机关还探索“线上智能审+人工复核审+专家专业审”的公平竞争审查模式：即通过公平竞争审查监督系统采集数据，确定审查对象和线索并及时预警，再由人工进行复核，此外，还组建了由竞争法和经济学领域专家组成的公平竞争审查指导专家库，对重大政策措施进行会审。

在人大备案审查的审查方式中，专项审查可以对特定领域规范性文件进行集中清理和审查，同样针对存量文件进行“体检”的备案审查建议书与此有何区别？

陈俊峰介绍，专项审查和集中清理更多是根据上级安排和部署启动，比如长江保护法实施后，根据全国人大要求，荆门市全市范围内一府两院规范性文件的专项审查，集中审查是否有与长江保护法相抵触的规定。与专项审查不同的是，《备案审查建议书》还会从完善制度的角度提出建议，督促制定机关完善制度构建。

在与上述行政机关沟通中，陈俊峰还了解到，建议书的形式对行政机关来说更为“温和”，也更易接受，“行政机关反馈说，总比发书面审查意见，说某文件有问题必须修改要好接受。”

近两年间，荆门市人大还发现，某地涉及民政工作的规范性文件被公民提出4起依申请审查建议，问题文件频繁出现。如某地在残疾人两项补贴实施方案中规定每个季度发放一次，而非按月发放，导致残障人士延迟获取补贴。

一审查就发现确有问题，瑕疵文件频发背后原因是什么？荆门市人大在走访后发现，当地民政部门在文件起草过程中存在审核把关不严的问题，往往把一些文件作为工作性安排部署文件，仅走审签流程，没有严格的集体讨论程序。

在现有的制度框架下，也难以实现对“存量”规范性文件的有效集中清理审查。据当地介绍，行政系统一般要求2年进行一次规范性文件的集中清理，但很多清理流于形式，公民提出的4份审查建议中的2份问题文件，半年前刚进行过集中清理，但并未发现问题。

为此，荆门市人大常委会发出第二份《备案审查建议书》，建议下级人大督促当地政府及时整改，同时对涉民政工作的规范性文件和其他政策措施进行全面清理，及时纠正问题文件。

一场规范性文件“体检”后，2019年出台的残疾人“两项补贴”文件得以修改，2300万元的残疾人补贴资金发放提速。此外，有关65岁以上老人需购买意外伤害险才能免费乘坐公交的规定也得以修改。

截至目前，荆门市人大已发出4份《备案审查建议书》。2024年11月，荆门市人大常委会出台了《荆门市人大常委会立法监督建议工作规定》，对发出《备案审查建议书》的立项、调研、起草、签发、督办等各个工作流程作出明确。

荆门市人大常委会出台《荆门市人大常委会立法监督建议工作规定》，对发出《备案审查建议书》的立项、调研、起草、签发、督办等各个工作流程作出明确规定。

浙江大学光华法学院教授、全国人大常委会法工委备案审查专委会委员郑磊认为，荆门市人大探索《备案审查建议书》是参照落实《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》）“坚持有错必纠”相关规定的一项举措。

根据《决定》第13条，全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构经审查认为法规、司法解释应当予以纠正的，可以与制定机关沟通，推动制定机关修改或者废止。此外，还可以函告制定机关予以提醒，提出意见和建议。

在郑磊看来，荆门市人大《备案审查建议书》实践的两项意义值得关注：一方面，高效纠错同类规范性文件，可以巩固和扩展个案的审查效果，跨越案件本身，为纠错同类问题主动提出建议书，并进行制度建设；另一方面，灵活尝试柔性监督形式，人大通过更加灵活多样、务实管用的沟通方式和函告形式，在法工委审查意见书之外实践尝试审查建议书形式，形成“书面审查意见书—备案审查建议书”这两大法工委审查程序中的文书样态，形式多样地坚持有错必纠，积极有效地展开监督。

湖北省人大法制委员会副主任委员、省人大备案审查研究中心专家、中南财经政法大学宪法与行政法学教授、博士研究生导师胡弘弘认为，《备案审查建议书》督促制定机关举一反三地清理纠正同类文件、补齐文件监督管理短板，实现纠正一个文件，解决一批问题。降低纠错成本，有利于法治建设。

采写：南都记者刘嫚 发自北京

编辑：梁建忠

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