乡镇红头文件任性发？首部乡镇街道备案审查地方性法规出炉
一镇政府发布的规范性文件称，禁止在清明祭扫期间焚香、点烛、烧纸，经镇人大备案审查监督后，上述“一刀切”的规定得以修改。
规范性文件俗称“红头文件”，在各类政府发文中，乡镇街道文件层级最低，但直接影响公众生活，因缺乏独立有效的外部监督，类似上述“清明禁止烧纸”的违法文件屡被诟病。
对此，浙江省人大率先在全国部署乡镇街道备案审查，广东、重庆、吉林等省份也已先后启动试点探索，通过人大监督纠错基层发文、强化对基层政府监督已成新趋势。
不仅如此，浙江湖州还通过专门立法固化试点成果。5月30日，浙江省十四届人大常委会第十七次会议批准了《湖州市乡镇街道行政规范性文件备案审查规定》，据悉这是全国首部乡镇街道备案审查的地方性法规。有观点认为，这一探索将激活备案审查在基层末梢的监督，完善备案审查“最后一公里”的制度建设。
湖州市南浔镇辑里村村民从该村一座石桥上经过。新华社发
在全国率先开展乡镇街道备案审查立法
2023年，浙江湖州南浔区南浔镇伍林村村支书施惠民收到镇上派发的一份规范性文件，其中明确禁止在清明祭扫期间焚香、点烛、烧纸。作为镇人大备案审查专家组成员，施惠民向人大主席团提出建议，通过启动备案审查，上述“一刀切”不切实际的规定得以纠正。
近年来，多起备案审查纠错案例不断引发社会关注，作为纠错红头文件、维护公民权利的一把利剑，备案审查制度重要性也愈发凸显。
党的十八届四中全会提出“所有规范性文件纳入备案审查范围”，二十届三中全会也明确提出“完善合宪性审查、备案审查制度”。
作为基层治理的“神经末梢”，乡镇街道直接承担社区治理、乡村振兴等涉及公众利益的工作。近年来，全国及省市县开展备案审查成效显著，但乡镇街道的备案审查作为“最后一公里”，亟待实践破题。
2022年起，浙江省人大常委会探索乡镇街道备案审查试点，湖州作为探索乡镇街道备案审查工作制度化、规范化建设的唯一试点，湖州市人大常委会就乡镇街道备案审查的范围程序、标准方法、纠正方式等进行了深入探索。
湖州市人大法制委副主任委员章国华介绍，试点中发现，乡镇街道行政规范性文件出现对法律规定的打折、变形、走样，往往是行政行为违法的源头，也是行政败诉的重灾区。同时，乡镇街道审查人才缺乏、审查能力不足、审查质效较低等问题也不同程度存在，区县之间、镇街之间也不够平衡、协调。
“率先开展乡镇街道备案审查立法，有利于强化支持保障、突破瓶颈制约，也是总结固化试点经验、促进长效管理的一项举措。”章国华称。
5月30日，浙江省十四届人大常委会第十七次会议批准了《湖州市乡镇街道行政规范性文件备案审查规定》，据悉这是全国首部乡镇街道备案审查的地方性法规，将推动备案审查“最后一公里”的制度建设。
在广西融安县浮石镇六寮村，村民在古树下议事。 新华社发
破解乡镇街道发文“谁来审”“审什么”难题
南都记者关注到，为防止乡镇街道“带病”文件侵犯公众合法权益，上述《规定》对乡镇街道备案审查主体、审查范围等作出明确，解决了乡镇红头文件“谁来审”“审什么”的难题。
例如，乡镇街道规范性文件的审查由哪个部门负责，地方组织法中未作规定，仅明确“乡镇人民代表大会可以撤销乡镇政府文件”，但并未规定如何实现撤销权，也未规定审查程序。
湖州市人大常委会在此前试点探索中研究认为，乡镇人大主席团有人员配置，也可以召集基层人大代表等各方面力量进行文件审查，因此是唯一合适进行备案审查的机构。
为此，湖州市由乡镇人大通过决定的形式，“授权”乡镇人大主席团对乡镇行政规范性文件开展备案审查，明确了乡镇人民代表大会主席团审查规范性文件的路径。
再比如，按照地方组织法的规定，人大街道工委并没有直接开展备案审查的职权，但需要办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，湖州探索通过“交办”授予人大街道工委开展备案审查、纠错问题规范性文件的职权。
此次专门立法中，《规定》也吸收了上述探索经验，将“乡镇人民代表大会主席团”和“区县人民代表大会常务委员会在街道设立的工作委员会”作为监督主体，负责开展具体工作。
此外，《规定》也框定边界，规定审查范围为乡镇人民政府、街道办事处依照法定权限、程序制定并公布的，涉及公民、法人和其他组织的权利与义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件。
细化审查标准：不得干预村民自治事项
南都记者了解到，与更高层级的规范性文件不同的是，乡镇街道“红头文件”层级虽然低，但接近社会生活的终端，对各类事项规定最直接、最具体，与老百姓利益关联最密切。
例如，某区某镇在涉道路交通安全整治的一份发文中，规定非法营运行为进行“顶格处罚”，明显违反上位法；某街道办制定村财务管理制度文件中，对村集体资金存放银行作出限制，侵犯了村集体财产所有权。
温州市人大常委会法工委副主任叶建平曾对此表示，乡镇街道“红头文件”需要遵守的上位规定最多，抽象作为空间最小，但也更需要有力监督。
2023年12月底，基于此前实践，全国人大常委会作出关于完善和加强备案审查制度的决定，明确框定了人大备案审查监督的范围，列出备案审查监督的标准：（一）是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神；（二）是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向；（三）是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；（四）是否违反上位法规定；（五）是否违反法定程序；（六）采取的措施与其目的是否符合比例原则。
为加强对乡镇街道规范性文件的审查力度，《规定》以上述标准为参考，在梳理了乡镇街道行政规范性文件中的“高频问题”后，对审查标准作出细化。
在“是否违反上位法”中，《规定》将“干预依法属于村民自治范围内的事项、设定行政许可、行政处罚、行政强制，损害营商环境等事项”列入。
章国华称，在此前的备案审查实践中，确有一些地方的乡镇街道规范性文件将属于村民自治范围的内容纳入，违法干预村民自治权，《规定》将这一情况列举，也意味着这将是未来乡镇街道备案审查重点关注的合法性情形。
值得一提的是，在此前的乡镇街道规范性文件中，也不乏地域歧视问题，如对本地企业和外地企业在税收优惠、销售奖励等方面进行区别对待，违反公平竞争审查制度，也妨碍统一市场建设。
为此，《规定》也特别在乡镇街道规范性文件的备案环节要求将“公平竞争审查材料”一并报送备案，强化了公平竞争审查制度要求，从源头规范基层发文。
“红头文件”修改后，可能受损的公民权利如何救济？
为加强备案审查纠错刚性，《规定》明确了从“沟通提醒”到“督促纠正”的监督路径，进一步完善“有错必纠”。
如明确乡镇人民代表大会主席团、人大街道工委认为乡镇街道行政规范性文件存在不适当情形之一的，应当与制定机关沟通，建议及时修改或者废止；认为乡镇街道行政规范性文件存在不规范情形之一的，应当函告制定机关予以提醒，提出意见和建议。
在沟通未果时，《规定》还明确乡镇人民代表大会主席团、人大街道工委可以发出要求修改或者废止的书面审查意见。乡镇人民政府或者街道办公室仍不修改的，还可以提请乡镇人民代表大会审议作出决定、向区县人大常委会提出书面报告并由区县人大常委会进行处理。
但“红头文件”被修改或废止后，公民可能遭受的权益损害却无明确路径得到救济。
有学者对此提出，当前备案审查对公民合法权利的保护是一种间接、抽象、客观的保护，而不是直接、具体、主观的保护。审查结果最终能否惠及提出审查建议的公民，在制度上尚不够明确。
值得一提的是，首部乡镇街道备案审查地方性法规对这一问题作出探索性规定，明确已经修改、废止、改变、撤销的乡镇街道行政规范性文件在实施中对利益相关方造成权益受损等影响的，乡镇人民政府、街道办事处应当依法依规妥善处置。
采写：南都记者刘嫚 发自浙江湖州
编辑：梁建忠
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