一刀切地全面禁止燃放烟花爆竹、路边停车未缴费就罚200元……近年来，类似违规“红头文件”经备案审查得到纠错的案例频频引发公众关注。如何从源头上解决地方随意发文、“降格发文”以及“红头文件”良莠不齐的问题？

就此，重庆率先作出探索。3月25日，《重庆市规范性文件管理条例》（以下简称《条例》）经重庆市六届人大常委会第二十二次会议审议通过，将于2026年6月1日起施行。

这个《条例》是全国首部关于规范性文件管理的地方性法规。《条例》明确了规范性文件的制定权限、制定程序、清理与评估、监督与责任等，将规范性文件的制定、修改、废止、公布、备案以及后续管理等纳入法治化、规范化轨道。

有学者表示，《条例》设专章分类规范规范性文件的制定权限，强调严格控制发文数量，将杜绝“无权发文”“降格发文”现象，防止重复发文，切实减轻基层负担。此外，《条例》专设法律责任条款，重点对七种违法情形明确追责方式，让法规“长牙”，也为全国其他省市探索源头治理“红头文件”提供参考。

3月25日，《重庆市规范性文件管理条例》（以下简称“条例”）经重庆市六届人大常委会第二十二次会议审议通过，将于2026年6月1日起施行。据上游新闻

首个“红头文件”管理专门立法

南都记者关注到，《条例》共6章41条，主要内容包括规范性文件的制定权限、制定程序、清理与评估、监督与责任等。

重庆市人大常委会备案审查工委有关负责人就该《条例》介绍，这是省级人大常委会制定的全国首部关于规范性文件管理的地方性法规，其主要是对规范性文件即有关国家机关及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织等制定的涉及公民、法人和其他组织的权利与义务，具有普遍约束力，可以反复适用的文件的相关活动进行规范。

为何要对规范性文件管理专门立法？西南政法大学行政法学院副教授谭清值告诉南都，《条例》的制定背景在于，当前对于法律、法规、规章等的制发均有相关法律和行政法规进行规范，但规章之下的其他规范性文件的制发却没有相关立法予以管理。然而，该类规范性文件数量众多、惊人，同群众和企业的权益密切相关。为了推进规范性文件规范化立法，重庆市人大进行了积极探索。

谭清值也关注到，近年来，虽然法治政府建设取得显著成效，但规范性文件管理实践中仍存在“乱发文”、文件质量不高、监督不到位等现实问题。专门制定此《条例》，是为了将规范性文件的制定、修改、废止以及备案等全流程纳入法治化、规范化轨道。

重庆市人大常委会备案审查工委有关人员亦谈到，此前，各地关于规范性文件的管理制度，分散于各系统不同的规定之中，缺乏统一的系统的制度安排。通过本项立法，将分散的管理要求优化整合上升为地方性法规，并结合实际创设有关制度，能够有效解决实践中存在的条块分割、标准不统一等突出问题，推进各类规范性文件管理工作统一规范，对规范公共权力、保护公民权利、维护国家法治统一、保障和促进公平正义具有积极作用。

防“降格发文”，议事协调机构不得制定规范性文件

近年来，一些地方随意发文、“降格发文”以及“红头文件”良莠不齐等问题引发关注。

对此，《条例》设专章分类规范规范性文件的制定权限，明确制定主体范围。规定重庆市有关国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等可以制定规范性文件，并强调议事协调机构、临时机构、未经授权的公共企事业单位不得制定规范性文件。

谭清值表示，实践中，议事协调机构包括各类工作领导小组、联席会议、委员会等，临时机构如某专项整治临时指挥部、阶段性工作专班等。它们通常是为了跨部门协调或应对突发任务而设立，往往不具备独立的行政主体资格，无法律法规授权，就无权对外制定和发布涉及公民权利义务、具有普遍约束力的规范性文件，也难以独立承担法律责任。

“但在实践中，这类机构乱发文的现象确实较为严重。由于缺乏严格的法制审核和管理，它们发文较为随意，导致越权发文、干预统一大市场建设等问题。”谭清值表示，严格限制这类机构的制定权限，是坚守“职权法定”原则，也可从源头上杜绝随意发文以及职能部门的内设机构“降格发文”等现象。

《条例》还分类明确可以制定行政规范性文件的情形，规定地方国家权力机关、监察机关、司法机关等可以在职权范围内制定规范性文件。此外，《条例》特别提出建立“制定主体清单制度”，对制定主体实施清单化、动态化管理。

谭清值认为，对制定主体实行动态调整，能够确保主体清单始终与法定职权、机构职能现状相匹配，从源头杜绝无权发文、越权发文。

“机构职能调整是常态化工作。”谭清值表示，随着党政机构改革、事业单位改革、综合行政执法改革持续推进，部分机关、组织的法定职权、管理职能会发生划转、调整或撤销；同时，法律法规的制定修订，也会新增或取消部分组织的管理公共事务法定授权。主体清单必须动态调整，避免出现“僵尸部门”“职能已划转仍越权发文”等问题。

此外，《条例》还对规范性文件内容作出严格禁止性规定，明确地方行政、监察、司法等规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应由法律法规规定的事项，不得设定减损公民、法人、其他组织的合法权益或增加其义务等带有立法性质的规定。

严控发文数量，破除“文山会海”顽疾

2025年8月，中办、国办专门印发《整治形式主义为基层减负若干规定》，并发出通知，要求严控文件数量，切实精简文件。

《条例》聚焦源头管控，建立防止重复发文制度，严格控制发文数量。规定规范性文件制定计划制度、立项研究论证制度等，并明确规定法律、法规以及上位规范性文件已经作出明确规定的，或者本行政区域内同一层级的其他规范性文件就同一事项已经作出具体规定且仍然适用的，制定机关应当避免重复规定。同时明确，所制定的规范性文件一般不得要求其他国家机关、组织制定配套的规范性文件。

谭清值解释，《条例》强调严格控制发文数量，主要是为了破除“文山会海”的顽疾，切实为基层减负。过去，部分机关存在“以发文代替落实”的形式主义倾向，导致基层干部将大量精力耗费在收发文件上。同时，控制数量也是为了提升规范性文件的质量。过多、过滥的文件不仅容易造成政策打架，如同一层级文件相互冲突，还会让市场主体无所适从，增加社会运行的制度性交易成本。

值得一提的是，通过系统梳理规范性文件从“生”到“亡”的全流程管理节点及要素，条例构建了涵盖规范性文件制定计划、起草、征求意见、论证、合法性审查、集体讨论决定、公布、报送备案、清理、实施情况评估等环节的程序规范，形成闭环管理链条。

如规定“有效期制度”，特别明确暂行、试行的规范性文件有效期限一般不超过五年；已明确有效期限的规范性文件，有效期限届满而未按规定决定延期适用的，自动失效；要求制定机关建立健全规范性文件效力状态监控以及失效提醒机制。

谭清值表示，《条例》首次在地方立法层面明确提出了规范性文件的“全生命周期管理”概念，旨在防止文件休眠、效力不清等问题。

重点对7种违法发文追责，让法规“长牙”

此前，对违法违规发文的纠错往往仅停留在“撤销、废止文件”层面，极少追究直接责任人的责任，导致试错成本极低。

对此，《条例》专设法律责任条款，重点对七种违法情形明确追责方式，让法规“长牙”：即超越主体清单制发文件、未开展合法性审查或无正当理由拒不接受审查意见、未进行集体讨论决定、未按规定公布或以不公开方式规避监督、未依法报送备案或无正当理由拒不执行备案审查意见、未按要求开展清理或评估，以及其他影响规范性文件管理工作质量和效率的情形。根据情节轻重，分别采取限期改正、通报批评、责令改正、给予处分等措施。

谭清值认为，这种刚性约束能够形成强大的震慑力，倒逼制定机关负责人和法制机构严格把关、制发规范性文件。

此外，《条例》还专门规定，重庆市通过建立完善规范性文件数据库和规范性文件全生命周期管理监督数字化应用，推进规范性文件及其相关信息、数据的规范管理、依法公开、及时更新和有效监督。

采写：南都N视频记者刘嫚 发自北京

编辑：梁建忠