本轮新冠肺炎疫情防控中，“依法防疫”成为高频词，疫情防控中人员如何把握好管理力度也成为关注焦点。

针对疫情防控初期，一些村镇甚至是个人擅自设卡、堵路、断路等行为，3月14日，全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟在接受央视《焦点访谈》采访时称，这些措施一定要依法审慎采取，不得擅自行动，比如擅自阻断公路行为是要依法纠正的。臧铁伟指出，各地一定要按照部署，统筹处理好疫情防控、经济社会发展和人民群众之间的关系。

全国人大常委会法工委发言人臧铁伟谈设卡、断路等防疫措施

随着疫情防控进入下半场，为进一步做好“依法防疫”，多位专家学者呼吁“重启”紧急状态立法，增加和完善我国突发公共卫生事件应急处置的法律供给。3月5日，《人民政协报》就曾发表署名文章，提及“为落实我国宪法关于紧急状态的有关规定，应研究制定一部操作性较强的《紧急状态法》”。

随着新冠肺炎疫情在全球蔓延，感染人数也在持续上升，各国采取了不尽相同的应对政策。

南都记者梳理发现，当前美国、意大利、韩国、捷克、厄瓜多尔、匈牙利等国家相继宣布进入“紧急状态”。以意大利为例，3月8日开始，意大利将把伦巴第大区划为红区，总计涉及14个城市，也就是所谓的“封城”，居民没有特殊的原因不得外出，当前红区范围已扩展至整个国家。其他进入紧急状态国家还采取了关闭店铺、暂停课堂教学等措施。

与国外不同的是，我国在新冠肺炎疫情发生后，多地根据《突发事件应对法》采取“公共卫生事件应急响应机制”，响应级别为一级（特别重大）。近期，由于疫情得到有效控制，各地陆续将一级响应降为二级或三级。

根据《突发事件应对法》，启动应急响应机制后，政府可以依法依规采取限制人口流动、确定疫区人员隔离等强制措施，有效防止疫情扩散。卫生行政部门可以对公共卫生事件的调查与处理；采取应急控制措施；发布信息与通报等。

宣布进入“紧急状态”、与启动“突发公共卫生事件一级响应”的法律效力各有何不同？

中国政法大学教授焦洪昌告诉南都，“紧急状态”是指一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁。而根据法律规定，是否进入紧急状态应由国家机关作出裁量。

2003年SARS爆发之后，2004年全国人代会通过《宪法修正案》，将“紧急状态”写入宪法当中，明确只有国家主席可根据全国人大及其常委会的决定，宣布进入“紧急状态”，国务院可以依法决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。

国家行政学院法学教授李勇认为，我国未宣布紧急状态或源于还没有相应的《紧急状态法》，从法律层面难以启动“紧急状态”。

在此次新冠肺炎疫情防控中，“依法防疫”成为高频词。中央曾多次强调：疫情防控越是到最吃紧的时候，越要坚持依法防控。

南都记者关注到，各地采取的防疫措施中，《突发事件应对法》《传染病防治法》成为主要的法律依据；虽未宣布进入“紧急状态”，一些举措已类似紧急状态下采取的措施。这也成为专家学者们关注的一个重点问题。

1月23日是疫情中具有标志性意义的节点，曾是疫情风暴中心的武汉在这天凌晨宣布“封城”。

根据武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部通报，自2020年1月23日10时起，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。武汉之后，湖北又有多地封城。

最高人民法院研究室副主任周加海在接受央视采访时表示，封城举措的法律依据是我国传染病防治法第四十二条规定：传染病暴发、流行时，地方政府应当切断传播途径，必要时封闭可能造成传染病扩散的场所。据此，湖北武汉等多个城市陆续采取了封闭对外交通、隔离人群的措施。

但有学者认为，封城比《突发事件应对法》里规定的措施更为严重，并未涵盖在现有规定中，一般而言封城措施应该在紧急状态宣布以后采取。

“这次应对新冠疫情，既显现了它的优势，也显示了它的短板。”中国政法大学教授焦洪昌也关注到，《突发事件应对法》仍有诸多不明确之处，例如由谁来播报疫情，由谁来宣布疫区，由谁来颁布封城令，公民权利和自由受限制的范围等，在当前的法律规定中并不清楚。

上海市司法局行政复议处处长赵德关分析指出，《突发事件应对法》在紧急权力的边界和行使上，也缺乏详细规定。仅区分了各类突发事件可以采取的应急处置措施，如公共卫生事件等情况下可以封锁危险场所、划定警戒区、实行交通管制等措施，但并没有从分级的情况下进行区分。

赵德关还关注到，根据各地突发公共卫生事件专项应急预案，事件发生后实行四级分级响应，但四级之间在处置措施上并未体现明显差别。

在防疫中，一些地方政府部门执法简单粗暴、甚至与群众发生冲突的现象也引发关注。据媒体报道，3月2日，武汉汉兴街疫情防控综合执法过程中，城管人员与正在营业的新湾路“阿拉家鲜生”果蔬店店员发生肢体冲突。更早前，湖北孝感市孝昌县陡山乡疫情防控工作人员巡逻时发现一家三口在家中打麻将，几名工作人员对参与麻将一男子进行殴打。

就此，全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东向媒体谈到：防疫中“严格执法”绝不是“暴力执法”“过激执法”，应坚持严格规范公正文明执法，在公共卫生安全与个人权利保障之间实现平衡。

多位法律界人士认为，上述问题的存在，凸显了我国应急法律体系的不足，亟需制定一部《紧急状态法》。

目前，《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等共同构成了我国突发公共卫生事件应急处置的法律法规体系。

在焦洪昌看来，《突发事件应对法》着眼于规范普通的应急管理，主要调整政府在出现突发事件时如何预警和处理，不考虑紧急状态。《紧急状态法》主要是调整国家进入紧急状态后，对哪些公民权利能限制，限制到何种程度等问题。因此，应制定一部专门的《紧急状态法》。

“从落实宪法实施的角度， 2004年我国修改宪法时将‘戒严’改成‘紧急状态’，现在提出要全面实施宪法，其中就包把宪法规定的内容通过法律来实施，所以制定《紧急状态法》是落实宪法的基本要求。” 焦洪昌说。

谈及对立法的完善，清华大学公共管理学院教授、政府管理与创新研究所所长于安则提供了另一种思路。他曾是清华大学《紧急状态法》立法研究项目的负责人之一。

“紧急状态是一种宪法制度，从应急角度来说，它是与战争动员并列的一类的制度，因此并不局限于某部法律。” 他告诉南都，制定《紧急状态法》不够有针对性，落实上可能有难度，例如《突发事件应对法》规定了4类突发事件情形，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全，但没办法将每类情况写具体，所以也不够好用。基于已经发生的两次大规模的公共卫生传染病引发的疫情危机，应首先考虑制定一部《公共卫生领域紧急状态法》。

事实上，《紧急状态法》曾两次出现在我国立法进程中。

1990年，全国人大常委会法工委根据宪法开始起草《戒严法》。焦洪昌回忆，由于戒严是紧急状态的一种形式，当时有专家建议《戒严法》应叫《紧急状态法》。此后，时任法工委副主任乔晓阳做戒严法草案说明时强调，我国规定的戒严，实际上类似国外的紧急状态，由于我国宪法规定的是戒严，所以法律名称还叫《戒严法》。

第二次出现是在SARS之后，《紧急状态法》被列入全国人大常委会立法规划。2003年12月，全国人大常委会公布了十届全国人大常委会立法规划，在宪法及宪法相关法栏目的第二项提出要制定《紧急状态法》。2004年3月14日，十届全国人大二次会议投票表决通过宪法修正案，将宪法中的“戒严”修改为“紧急状态”。

多位法律界学者均向南都记者谈到，《紧急状态法》写入立法规划直接源于2003的SARS疫情，疫情初期面临信息不畅、协调不灵等情形，建立能快速响应的应急制度迫在眉睫。

莫纪宏分析，“SARS的肆虐给人们提供了这样一个机会去思考，在各种可能出现的紧急状态下，法律如何对政府的行为进行规范与授权。”

但在2005年3月，国务院第八十三次常务会议讨论草案时，《紧急状态法》被改为《突发事件应对法》。

作为清华大学《紧急状态法》立法研究项目的负责人之一，于安曾介绍更名背后的考量：由于频繁发生的、局部的突发事件对法律需求最大，多数突发公共事件都可以控制在普通行政应急管理的范围之内。行政机关对突发公共事件的控制问题，已经成为我国应急立法中的主要问题。因此从有效利用立法资源的角度，优先制订一部行政法意义上的《突发事件应对法》更为迫切。

于安解释两者区别称，《紧急状态法》包括极端形式的紧急状态和普通形式的应急管理，而《突发事件应对法》已经不再考虑紧急状态，而是集中规范普通的应急管理。

此外，于安还解释，《紧急状态法》强调对权利的充分保护，因此要根据公共危机的原因、结果、人民权利的类别确定国家措施。如救助性措施、保护性、限制性、禁止性措施。

《紧急状态法》应有怎样的法律设计？

根据2004年公布的《紧急状态法》草案专家建议稿，紧急状态主要包括：严重危及社会公共安全和社会秩序的动乱、暴乱和骚乱；国家安全和国家利益受到严重威胁的严重刑事犯罪；外来侵略的严重威胁；严重危及人民生命和财产安全的自然灾害和人为灾难等。

赵德关认为，如《制定紧急状态法》，应统一紧急状态的概念和标准，建议统一表述为紧急状态的预警期、准备期，并明确相应的进入和退出条件、标准，同时重点是明确宣告机关，确保其法律状态属性。

太原科技大学法学院院长郭相宏认为，我国现在已经有《突发事件应对法》《戒严法》等应急状态的法律，《紧急状态法》的定位应是应急领域的基本法或一般法，既要弥补现有应急法律之不足，协调好各部门法之间的关系，又要有统领作用，对未来可能出现的非常状态作出法律应对。在法律设计时，应确定国家紧急权力及国家紧急状态的范围。

事实上，在紧急状态下，政府享有特别的紧急权力，可以采取各种必要的紧急措施处理突发事件，对于公民而言，紧急状态则意味着为了维护公共安全与秩序，权利和自由必然会得到限制。因此，也有观点建议，《紧急状态法》应明确规定在紧急状态下限制公民权利的范围和救济制度。

采写：南都记者 刘嫚 实习生 王佳欣 发自北京

编辑：程姝雯

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