“12345，一按我帮你。”

从1983年沈阳设立市长热线以来，我国政务热线发展已逾三十年。由最早的一部电话、一个接线员，到如今动辄百人规模、应用数字化和智能化技术的政务热线中心，政务服务热线已经成为服务型政府、数字政府的代表性案例和重要象征。

国家层面对政务热线也愈发重视。2020年12月发布的《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（下称《指导意见》），要求各级政府办公厅（室）牵头负责本地区的政务服务便民热线优化工作，打造便捷、高效、规范、智慧的政务服务“总客服”。

2021年的国务院政府工作报告，连提八个“数字”，对数字化技术的重视又上新台阶，明确提出要“加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平，营造良好数字生态，建设数字中国”。

福州，2021年4月22日    第四届数字中国建设峰会将在福州举办    这是第四届数字中国建设峰会的数字中国建设成果展览会现场（4月22日摄）。    新华社记者魏培全摄

一条方便老百姓“有事找政府”的电话线，为何与数字政府建设息息相关？又为何对顶层设计提出如此要求？

热线有人接听吗？

从政务热线的服务对象——百姓的视角出发，对政务热线的期待，其实不过是有人接听，有人帮忙。

北京，2019年11月13日，当班组长在位于北京亦庄的12345市民热线话务大厅里巡视。 新华社 彭子洋摄

《指导意见》指出，政务服务便民热线直接面向企业和群众，是反映问题建议、推动解决政务服务问题的重要渠道。政务热线受理企业和群众诉求、回答一般性咨询，不替代部门职能。

便民利民，是政务热线最基础、最核心的功能，然而在实际运行过程中，不少城市在及时接听电话、及时处理诉求方面，仍存在难点、堵点，甚至出现市民抱怨热线无人响应、形同虚设的情况。

中国信息协会、中山大学数字治理研究中心、清华大学数据治理研究中心、才博智慧治理研究院和政务热线发展联盟发布的《2020政务热线发展研究报告》（下称《研究报告》）指出，按照国家标准，热线电话需要在15秒内接通，而符合这一要求的城市不到七成，能在5秒内接听的则只有34%。

中国人民大学公共管理学院教授马亮认为，制约政务热线的办事效率和服务体验的因素，一是部分地方政府的重视程度不够，导致政务热线在协调相关职能部门办理市民诉求时缺乏联动协调能力，无法及时解决市民诉求。二是没有融入各级政府部门绩效评价和管理中，既无法对职能部门形成考核压力，也没有为职能部门绩效改进提供绩效信息。

此外，有限的人力和财力限制了政务热线服务能力的提升。根据《研究报告》的调查，约53%的政务热线的人员流失率超过10%，最高的达到了47%。人员流失影响了政务热线运营的稳定性，使得热线部门难以实现经验、知识的沉淀和积累。 在资金支持方面，仅有不到三成的政务热线部门认为获得的资金支持能够满足其发展需要。

有限投入下，合理的资源调配至关重要。例如，深圳市“12345”热线将“1”号键设为“营商环境”专席，安排专人全天24小时受理中小企业的政策咨询、办事指引等各类诉求。2020年专席累计服务约28万件，确属营商环境服务诉求约8.1万件，满意率达到了98.62%，明显高于平均水平。

新兴技术怎么用？

政务热线服务能力受制约的同时，需求却与日俱增。根据《研究报告》，全国政务热线的年平均话务服务量约78.8万件，且不同城市之间差距明显。全国有接近两成城市的政务服务热线平均每年要接超过100万次电话，其中广州市的话务服务量位居全国第一，约1600万次。有超过两成的政务服务热线话务员一年要接超过1万次电话，平均每天27次。

供需矛盾下，数字化、智能化技术的诞生带来破局希望。当前，我国数字化和智能化技术对政务热线服务能力的提升主要体现在几个场景，一是建立动态更新的高质量知识库，使话务员接到市民电话后，即使话务员本人不知道如何解决，也能够及时、准确地调取知识库里的信息回应市民，并快速将诉求转达给相应的职能部门。二是搭建新的政务服务渠道，例如微信、网页、APP等。三是直接采用人工智能技术接听电话、转接诉求，即所谓 “AI客服”。

实践过程中的技术创新更为丰富。例如，广州将热线标准化成果与大数据、人工智能等新一代信息技术结合在一起，上线智能座席助手2.0版，通过识别普通话和粤语、业务场景、涉事主体、标准地址等企业诉求信息，将热线的处理效能提升20%。深圳则将5G技术应用在政务热线视频座席上，以增强民众办事时的互动感，将区块链技术应用在热线工单处理流程上，实现对数据的记录和追踪，优化政务流程，同时也加强民众对政务的监督。

广州开通禁毒热线，多名民间禁毒认识和禁毒专家在线答疑。南都记者 陈辉 摄

新技术极大提升政务热线服务能力上限的同时，实际应用仍存在不少困难。深圳市政数局政务热线管理处处长黎旻接受采访时便表示，政务热线数据智能化应用的核心难点在于多维数据融合分析，这一方面要保证数据的完整性和数据质量，另一方面，需要能够结合实际业务，实现与社会上其他多源数据的融合分析，这对数据安全、数据管理等方面都提出了更高层次的要求。

浙江大学公共管理学院教授高翔认为，当前阶段数字化、智能化的应用不尽如人意是正常的，不能因噎废食。“数字化改革不是将一种成熟技术运用于实践的过程，而是将不完善的技术运用于多样化实践的创新过程。凡是创新，都要试错，就有可能失败，但政府需要注意尽可能去避免不必要的试错成本。”

数据用好了吗？

数字化、智能化技术不仅可以提升政务热线的服务体验，更为城市治理带来革命性的变化。有了数字化、智能化技术，采集政务热线的数据成为可能：市民最关心哪些问题？哪些部门解决市民诉求的效率最高？诸如此类的数据，每天都在产生。如果对这些最直观反映民意的数据进行系统分析，将为政府决策提供重要参考。

但想挖掘这座数据富矿，却远不如设想中容易。其中，数据共享和数据开放是公认的难题。《研究报告》调查发现，超过七成的热线部门将数据共享给其他政府部门，约三分之二的热线部门获得了其他政府部门共享的数据。例如，广州市打造“穗智管”与热线联通渠道，每月为各区提供本区的热线数据分析报告，向市政府撰写报送热线数据分析报告，向各区政府、市公安局、卫健委等35个单位共享数据125.9万条。

但是，目前只有62%的热线部门通过政务APP、政务服务网站和微信公众号等渠道将数据向社会进行开放，有超过三成的热线部门尚未制定有关数据开放的制度规范。

数据共享与开放难，除了重视程度不足、缺乏协调机制、行政壁垒难破除等主观因素外，也存在客观顾虑——如何防止隐私信息等敏感数据的泄漏，保障数据安全？目前，全国有87.9%的政务热线建立了防范数据风险、保障数据安全的机制，但具体成效难以评估，各界依然顾虑重重。

在上述准备完成后，如何合理应用数据，将数据的潜力真正发挥出来，各地仍在不断摸索。根据调查，全国约八成的政务热线将数据分析结果用于部门内部管理，不到三分之二的数据分析结果被用于支撑其他部门业务改善，约八成的数据分析结果被用于改善当地政府决策。

广州市政务服务数据管理局工作人员介绍广州疫情防疫平台。  南都记者 黎湛均 摄

广州12345政府服务热线受理中心主任史文昕接受采访时表示，当前面临的主要难点是热线数据贯穿、热线数据的挖掘深度不够，难以形成整体性的一体化政务服务和社会治理的支撑。广州12345政府服务热线已建成电话、网站、微信公众号、小程序等服务渠道，积累了大量的服务数据，但市民企业服务特征属性挖掘能力较弱，未能有效建立起市民特性标签和画像，限制了利用市民群体特征的精准推送知识、引导自助服务减少来电的分流手段。

谁来挂帅？

可见，目前我国政务热线的发展方向，可以分为改善服务体验，搭建服务平台和建设现代化治理体系枢纽三个层次，其中最后一个层次对技术、投入、体制等多方面保障要求较高，各地的政务热线发展水平因此拉开了较大的差距。

未来该如何做？中山大学政治与公共事务管理学院副教授郑跃平认为，定位不清晰是过去几年间制约我国政务热线发展的最大障碍，要从服务型政府和治理现代化建设的高度准确理解政务热线的价值，清晰定位政务热线的建设目标与方向。

而国务院对各级政府办公厅（室）牵头负责政务热线归并优化的要求，与其对政务服务热线“总客服”定位相呼应。我国热线绝大多数归属市委、市政府及其下属部门管理，其中超过三成的主管部门为市政务服务数据管理局或其同类机构，如果缺乏上级领导的直接支持，此类机构在实践中容易成为“弱势衙门”，影响相应工作的推进。

《研究报告》也指出，上级领导的重视能够为政务热线的转型发展带来资源支持，而各地方政府对热线的支持力度存在不同。2020年，我国一半左右的城市厅局级领导定期参与热线接听，四成城市建立了县处级干部接听机制，而六成的热线部门认为所在城市领导非常重视政务热线的运行与发展。

“只有当各级政府办公厅（室）来牵头负责优化政务热线时，才能真正实现资源的有效调度，推动政务热线与部门间信息共享和有效的业务协同，让政务热线成为‘总客服’，畅通政府与企业和群众的互动渠道。”郑跃平表示。

谁来参与，如何协同？

政务热线发展要有牵头的“强将”，更要有参与的“精兵”，要有将“精兵”组织起来的协同机制。例如，绩效考核机制能起到促进政府内部跨部门协同的作用。《研究报告》指出，有九成的政务热线内部制定了针对各部门科室及工作人员的绩效考评体系，八成制定了针对各部门科室及工作人员的激励奖惩机制和监督问责机制。

政府部门的跨区域协则对机制创新提出了更高的要求。2021年国务院政府工作报告中明确提出，要“加强数字政府建设，建立健全政务数据共享协调机制，推动电子证照扩大应用领域和全国互通互认。”而《研究报告》发现，近四成的政务热线部门同其他城市或地区的政务热线部门有相应的合作，合作形式主要是参观学习和经验交流，其中超过四成的热线部门认为合作成效一般甚至比较差。

对此，马亮建议，在区域一体化程度加速推进的长三角、珠三角等地区，可以探索建立政务热线联盟或联动机制，或者设立跨地区联动座席，推动政务热线的区域一号通，使政务热线数据可以跨地区共享，乃至实现跨地区业务协同。

比起政府内部的跨部门、跨区域协同，政府与外界的协同更显薄弱。当前，我国的热线部门仅有两成与相关科研机构开展了合作，不到四成与行业协会等第三方机构开展过合作，不到一半与相关科技公司或企业，或是社会组织机构开展合作。

位于北京亦庄的12345市民热线话务大厅。 新华社记者 彭子洋 摄

“社会公众参与，既是热线建设的根基，也是热线发展的动力。从数据来看，政务服务热线的发展也离不开科研机构、媒体、社会组织的积极参与和互动。”全国政务热线发展联盟秘书长林永忠表示。

“总体而言，政务热线可以从多个方面推动数字政府建设，推进国家治理能力和治理体系的现代化。”郑跃平总结，政务热线是政务服务的重要平台和渠道，汇聚了海量的公众咨询和投诉数据。随着大数据相关技术的不断应用，这些数据价值进一步被挖掘并应用于政府治理当中，提升着政府治理的精准性和有效性。

此外，通过政务热线来规范咨询和投诉，并合法、合规、合理地推动问题解决，是治理法制化建设的重要体现。政务热线还是公众参与的重要渠道，在服务优化、政策制定、政府透明和公众监督中发挥着重要作用，是提升治理协同性的重要依托。”

采写：南都记者 蒋模婷

编辑：蒋模婷

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黎湛均

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南方都市报记者