个人养老金制度终于来了。4月21日，国务院办公厅发布关于推动个人养老金发展的意见（以下简称《意见》）。

《意见》规定，个人养老金实行个人账户制度，缴费完全由参加人个人承担，每年缴纳个人养老金的上限为12000元，未来还会根据各种因素适时调整缴费上限。国家制定税收优惠政策，鼓励符合条件的人员参加并依规领取个人养老金。参加人达到退休年龄或符合其他领取养老金的情形，可以按月、分次或者一次性领取个人养老金。这一制度将选择部分城市先试行1年，再逐步推开。

南都记者梳理发现，2018年5月1日起，上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区开始实施个人税收递延型商业养老保险试点，标志着我国第三支柱养老保险建设迈出第一步。

2021年两会期间，时任人社部副部长游钧在新闻发布会上透露，建立以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持，资金形成市场化投资运营的个人养老金制度，正在紧锣密鼓地推出；2021年8月，人社部通报个人养老金制度已经上报国务院待审批。

个人养老金制度一路走来并不顺利，2018年个人养老金试点就曾遇冷。此次出台的意见和2018年相比有哪些改变？接下来，个人养老金要落地需要做哪些工作？

2018年开展个人养老金试点，从“行业沸腾”到“市场遇冷”

2021年3月，一场名为“立足国情，积极探索，加快推进养老金第三支柱建设”的主题论坛在京举行，国内养老金融领域学界、实业界大咖云集。

南都记者注意到，在场几乎所有发言专家都提到了2018年试点的遇冷经历。

作为发展养老金体系第三支柱的重要支点，税延养老保险曾被寄予厚望。从2007年启动课题研究，到2018年5月正式实施试点，政策出台历经10年。

2018年5月1日起，我国在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施了个人税收递延型商业养老保险试点。两年后，参加第三支柱的个人只有4.76万人，跟所在地区的职工总量相比显得微不足道，税延养老险的累计保费收入约3亿元，不足商业养老保险规模的1.38%，与试点之初千亿保费规模的预期相去甚远。

“试点正好赶上个税改革，提高了起征点又有6项扣除，部分人就不纳税了，所以（税优政策）吸引力的确下降了。”中国养老金融50人论坛秘书长董克用在论坛中说。

这和全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁的分析也不谋而合。她直言“试点税优政策呈现明显的负激励效应”，主要原因有二，税收优惠政策激励不足以及流程繁琐、不方便个人参与。

她表示，目前，我国试点地区均采用的是EET模式的个税递延型商业养老保险制度，即缴费阶段免征个税，退休阶段再补缴个税。2018年4月，财政部等五部委联合发布的《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》中，规定“对个人达到规定条件时领取的商业养老金收入，其中25%部分予以免税，其余75%部分按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税”。相当于退休阶段，劳动者需要补缴个税的税率为7.5%，而按照最新的个人所得税缴纳政策，月收入8000元以内的劳动者，需要缴纳的个税税率仅为3%，由于我国大多数劳动者月收入在8000元以内，第三支柱个税递延型商业养老保险的领取阶段的税优政策呈现明显的负激励效应，使得个税税率7.5%以下的中低收入人群享受不到税收优惠。而对于中高收入人群而言，个人每月1000元的缴费优惠上限又过低，所以总体上看政策力度略显不足。

此外，专家普遍认为，试点保险产品参与不太理想，一个重要原因是不方便参与，流程繁琐、金融机构和代理人销售动力不足，税延限额计算本身也较复杂。

“有的客户每月收入起伏较大，需每月进行比对1000元和月工资薪金6%孰低，逐月对缴费上限进行确认调整，操作不便，容易出错，一旦有一个月收入较低不够资格就有可能出现缴费‘断裂’而难以接续上去。”孙洁说。

论坛上，全国社保基金理事会养老金部主任陈向京提到，从可投产品的角度来看，个人税收递延型商业养老保险的产品类型较少，且出于养老资金安全性的考虑，各家机构在监管要求下提供的基本都是偏于保本保收益的产品，预期收益水平偏低，很难充分有效地匹配居民日益多样化的养老需求，尤其是在近两年来公募基金收益率普遍居高的背景下，更难以展现出其竞争实力。

税延养老保险历经“行业沸腾”到“市场遇冷”的快速转变，核心问题是实际税收优惠力度小、产品吸引力不足。税延养老保险的停滞，让所有参与方感到遗憾，也让政府有关部门对保险业是否有能力承担第三支柱发展重任产生怀疑。

在我国，第一支柱为基本养老保险，第二支柱即企业年金和职业年金，第三支柱包括个人储蓄性养老保险和商业养老保险。    新华社发

养老保险三支柱发展极不均衡

长寿时代到来，国民养老资金储备是否充足成为事关社会经济长期稳定发展的重要问题。然而，我国现行养老保险体系三大“支柱”发展极不均衡：第一支柱基本养老保险“一枝独大”，企业年金和职业年金发展迟滞，第三支柱个人商业养老金刚刚起步，占比微乎其微。随着老龄化程度的不断加深，第一支柱基本养老保险独木难支，收支压力日益凸显，国民养老面临挑战。

社科院发布的《中国养老精算报告2019-2050》显示，我国城镇企业职工基本养老保险基金可能会在2028年出现当期赤字，并且可能会在2035年出现结余耗尽的情况。尽管财政对第一支柱的补贴力度逐年增加，但长期来看很难持续。同时，如果仅依靠基本养老保险，老年生活水平也难以保障。据测算，作为第一支柱的基本养老保险对居民退休前收入的替代率仅为30%至40%。而在欧盟为60%至70%。中国养老金体系的商业化改革迫在眉睫，第二和第三支柱亟待快速均衡发展。

孙洁在演讲中分析，从第二支柱与第三支柱的对比来看，第二支柱由企业年金和职业年金组成，企业年金以大型企业客户为主，中小企业缺乏动力参与，而职业年金仅机关事业单位可以参与，且当前参与率已经处于82%的高位，发展空间有限；由企业主导的第二支柱还面临企业经营风险、金融市场波动和交易信用风险。第三支柱可自愿参与、由市场主体运营、账户资金归个人，具有激励性强、透明度高、灵活性好等优点。虽尚处于发展初期、规模较小，但受到政府的大力支持、受众大，具有快速增长的潜力。

“此外，数字经济快速发展，未来将涌现更多的自由职业者、灵活就业者，而第一支柱的替代率和第二支柱的覆盖范围均有限，第三支柱成为最优选择。”她说。

随着我国人口老龄化程度加深、养老服务需求增长以及灵活就业比重提高，第三支柱养老保险的重要性更加凸显。    新华社发

新变化：强化个人账户的个人属性

2021年2月26日，中央政治局进行集中学习，国家领导人在讲话中专题论述了完善覆盖全民的社会保障体系建设问题，其中第一条就是“发展多层次的养老保险体系”。

这一点令中国社会保险学会会长胡晓义感到出乎意料。“我们通常讲社会保障的任务第一是讲覆盖面，然后讲完善制度、政策运行，最后才讲多层次，但这次把多层次放在了首位，确实表明了老龄化问题对我们国家来说十分紧迫、重大。”他在论坛中谈到。

他所在的中国社会保险学会在2018年做了一个名为 “建立中国特色第三支柱个人养老金支柱”的课题，提出的部分政策建议已经被政策制定部门考虑并采纳，第一个就是关于名称，时至今日更多人已经倾向于叫“个人养老金”。

个人养老金的本质特征在于个人独立的参与和选择，胡晓义称，“我们前期试点的时候对单位的从业者采取的是单位代扣、代缴的方式，是无奈之举，不可持续。”

强化个人账户的个人属性在此次发布的文件中得到了体现。南都记者注意到，《意见》中一大重要变化即缴费完全由参加人个人承担的积累制，参加人可以在合规渠道购买金融产品，并由自身承担相应风险，且个人操作即可，更加便利。

原先的政策则是，试点内的个人，以及取得个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得的个体工商户业主、个人独资企业投资者、合伙企业自然人合伙人和承包承租经营者，由其工资薪金、连续性劳务报酬的个人所得税扣缴单位，或者个体工商户、承包承租单位、个人独资企业、合伙企业共同参与。

人社部牵头对接，专家提倡建立统一的信息平台

南都注意到，从参加范围来看，由2018年在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区开展试点，推广至全中国境内，凡是参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者均可参加个人养老金制度。

从信息平台来看，和2018年试点相比，此前信息平台是由原先与税务系统、商业保险机构和商业银行对接的中国保险信息技术管理有限责任公司建立的信息平台，转变为现在由人社部组织建设并与符合规定的商业银行以及相关金融行业平台对接。

事实上，多位专家此前多次提倡要建立统一的信息平台。中国社会保险学会副会长唐霁松在论坛演讲中谈到，现在参加个人养老金的前提还是参加第一支柱的群体，而参加第一支柱群体的基本信息就已经在人社部的民生数据库中，而且具有金融功能的社会保障卡，持卡人数超过了13亿人，因此统一管理服务平台条件是具备的。

他提出，可以考虑在现有全民参保数据库的基础上，构建个人养老信息平台，为参加人提供个人养老金账户管理税优额度管理，信息管理和查询服务，为个人养老金服务提供支持和监管。

他还强调，要尽快健全几个对接：一是财政税务过程中的共享信息，便于税优等政策的支持；二是符合条件的商业银行进行对接，有利于确保资金流和信息流及时准确对应实行制度运转，提供相关的服务；三是要与银保监会、证监会等行业平台对接，保证参加购买的相关人的产品信息随时可了解。

养老金融教育迫在眉睫，打通“三支柱”成为共识

“开展养老金融教育迫在眉睫。”多位专家强调，中国的储蓄率众人皆知，但如何让老百姓自愿将资金长期放在个人养老金账户，不能随便取用，养老金融教育十分必要。

“人口老龄化的挑战就是这样，基本养老保险就是保基本，你要想有更好的退休生活，二三支柱来提供。”董克用强调，中国已经具备了发展激励型养老金的条件，发展激励养老金的重点在中青年，积累就需要时间，所以面对人口老龄化加速必须赶快做，“时间不等人”。

此外，多名专家表示，打通“三支柱”，实现流动互通将成为未来中国养老保险体系的重点工作。比如，孙洁就指出，探索建立养老金第三支柱专属账户体系，打通“三支柱”之间资金流动的渠道。促进公共养老金、企业/职业年金和个人养老账户三者之间的对接制度，建立“三支柱”的统一账户或统一信息平台系统，将基本养老账户、第二支柱的年金账户以及第三支柱下银行、保险、信托、基金等各类投资管理机构发行的养老产品账户打通，进行资金管理、投资管理等的统一归集。

同时，探索“三支柱”之间的资金自由流动，如允许符合一定条件的参保人将第一支柱中的个人账户直接转移至第二支柱或第三支柱，并实现市场化投资管理；允许离职人员将企业/职业年金归属个人的资金转移到第三支柱；对于单位未建立企业年金的，允许将企业年金中给予个人的税收政策转移叠加到个人养老金，以提升参与率等。

采写：南都记者 王凡 发自北京

编辑：梁建忠

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梁建忠

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