连续十多年的推动和进步后，公众还有希望看到更多的政府账本吗？

上一篇报道中，南都记者详细梳理了推动财政预算公开的艰难历程，民间横跨十年的努力与高层决策者的关注相结合，最终促成今天的结果。但多位学者均指出，在各级政府预算公开走向系统化、规范化的今天，财政预算仍未达到透明的程度，距离“以公权力征收和使用的资金都应该公开”的目标尚有差距。（详见：财政预算公开走到“天花板”）

清华大学教授俞乔和他主持的“财政透明度课题组”是该领域重要的观察者和推动者。团队从2012年开始，每年定期出版《中国市级政府财政透明度研究报告》。这份报告已成为一道关键的标尺，让公众得以一窥财政透明的进与退。

回顾近年来各城市财政透明情况，俞乔注意到，地级与地级以上市政府的财政公开在数据的可得性、获得数据的便利性、数据的全面性和可读性方面较之前均有所提高，尽管如此，不同城市的政府在财政公开方面仍有很大差别。

例如，从2021年《财政透明度报告》可以看到，市政协、市属企和事业单位、市党委、群众团体等组织预算公开的意识较弱。俞乔分析，这些机构大部分资金来自于国家财政拨款，在实际资金使用分配中不规范，公开的积极性不足。同时，这些机构组织结构和传统边界相对稳定,不属于政府序列，缺乏注重预算公开的主动性、预算公开编制的能力可能也相应不足。

在俞乔看来，由于制度设计对预算公开缺少硬约束，一个地方的公开程度与经济发展、对外开放水平有一定的联系，但更可能与社会环境和主政者的见识与决心相关。

“公共财政公开透明作为现代政府治理的一个核心内容，是现代民主问责制度与法治社会的重要支柱。”他说，“预算公开不仅仅要在形式上做到公开，公开质量也应该得到保障。偏离实际，缺乏质量的预算公开也谈不上促进监督。”

谈到对未来的期待，俞乔给出了一个关键词：财政支出公开应该“不留盲区”。

清华大学教授俞乔。资料图

南都对话：

不同城市财政公开力度仍有很大差别

南都：您对财政透明度的观察已有十余年，近些年预算公开呈现怎样的趋势？

俞乔：总的来说，地级与地级以上市政府的财政公开，在数据的可得性、获得数据的便利性、数据的全面性和可读性方面较之前均有所提高。就近年而言，市级政府财政透明公开的整体情况明显改进。市级政府财政信息公开情况尤其是预算和预算执行部分较往年有了较大进步，“四本账”的公开情况有所提升，这是多方共同努力的结果。

尽管如此，不同城市的政府在财政公开方面仍然存在很大差别，县级市政府的公共财政公开普遍较低。各个层级的市政府作为面对社会公众的一线政府，其开支是我国公共预算的最主要部分，而公共财政公开还有很大的改进空间。仍需要通过各方的共同努力，不断稳步推进我国公共财政的公开透明工作。

南都：从《财政透明度研究报告》也能看到，各地评分一直以来都有很大差异，像今年评估的294座城市，排名前三的广州、北京、杭州得分均超过80分，但也有25座城市得分不足30分，最少的三门峡市仅13.03分。在预算公开制度运转多年后，为何有的地方公开情况仍然很差？我们的制度设计是否对预算公开缺少硬约束？

俞乔：总体而言，东部地区的城市预算执行公开力度是高于中西部城市，层级高的市政府财政公开情况优于一般的地级市。出现这种差异可能与经济发展、对外开放水平有一定的联系，但更可能与社会环境、主政者的见识与决心、以及政府治理的制度建设相关。预算公开情况差的地方有可能存在自身的难处，但更重要的是并未充分认识到公共预算公开的重要意义。当预算公开走上正轨后，就形成制度化惯例，可能呈现一种“棘轮效应”，即向前改进而难以退后的趋势。

制度设计对预算公开缺少硬约束确实也是一个原因。政府的“四本账”中第一本账的审议程度最高，需要人民代表大会审议通过后，才可以执行，是具有法律性质的预算。在实际执行中，一般公共财政预算的规范和透明程度最高，而基金预算、社保预算、国有资本预算则较差。我们课题组构建了全口径的预算体系，通过报告发布，希望促进所有的政府收支预算都纳入全口径的框架中，推动财政预算公开透明。

《2021年中国市级政府财政透明度研究报告》。

市级党委、政协、企事业单位、群众团体等预算公开意识较弱

南都：通过透明度报告我们还关注到，市政协、市属企和事业单位、市党委、群众团体公开情况相对较差，原因是什么？

俞乔：2021年《财政透明度报告》显示，市级政府机构的公开情况最好，平均值占到满分的 95.10%；市人大的公布情况也较好，平均值均为满分的 82.86%;市政协平均值为满分的 78.37%；市属企、事业单位平均值为满分的 64.63%;市党委平均值为满分的 60.48%；群众团体平均值为满分的 50.20%。

与此前对比，2021年地级市政府机构公开的情况与此前相比整体有所下降，其中市人民代表大会和市政治协商委员会的公开情况与去年相比均有所提升，其他的与去年相比均略有下降。

整体上看，公开情况较差的组织，如市政协、市属企和事业单位、市党委、群众团体等主要是因为预算公开的意识较弱，大部分资金来自于国家财政拨款，因此在实际资金使用分配中不规范，公开的积极性不足；加上组织结构和传统边界相对稳定,不属于政府序列，缺乏注重预算公开的主动性、预算公开编制的能力可能也相应不足。

南都：对于党务部门，全国人大曾表态应加大预算公开力度。目前各地对党务部门公开的范围并不一样，比如有的地方会公开宣传部门预算，有的地方不会。在您看来造成差异的原因是什么？

俞乔：根据《报告》的评价结果来看，全国 294个地级市和直辖市的机构公开情况中，市党委的平均分为3.02，平均值为满分的 60.48%，有分数的城市有248个，满分的城市有108个。各地对党务部门公开的范围并不一样主要是没有统一的标准，改善这种情况需要党加强自身建设，做到党要管党，不留财政开支公开的盲区。加大党务部门预算公开力度就是反腐倡廉工作的重要体现，有利于加强党的先进性和纯洁性建设。

南都：对于这几年颇受关注的“三公”经费，预算公开一般局限在财政拨款的“三公”经费，而非财政拨款的“三公”经费公开情况较差。后者是否有必要公开？也有人呼吁“三公”经费的公开要进一步细化，比如明确出国人数、地点等，您的观点是？

俞乔：非财政拨款的“三公”经费通常来自于往年度结转资金，是往年度没有花完的资金，在往年度的预算里已经被纳入其中了，所以在当年并没有得到公开。此外，由于部门的组织特性与功能的不同，如工会等，它的三公经费就来自于收取工会经费。

倡导公开“三公”经费不仅仅考虑到资金来源问题，也是因为其用途的特殊性，所以无论经费是否来自与财政拨款，只要是用于“三公”经费的支出就应该公开。在去年的报告中，我们就提到要求部门细化三公经费的解释说明，对因公出国（境）团组数及人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数、经费总额，以及“三公”经费增减变化原因等信息进行详细公开，这也是衡量财政透明度的一项指标。

据人民日报。

偏离实际、缺乏质量的预算公开谈不上促进监督

南都：目前预算公开中对支出的说明和解释较为笼统。您有这样的感觉吗？理想中应当提供哪些说明和解释？

俞乔：编制明确规范的预算说明是财政公开中的应有之义。当前的预算公开中仍然存在笼统含糊的地方，比如在资金支出方面公布了方向而缺失对具体用途的说明，部分城市还存在一般公共预算基本支出未公开到款级科目，本级预算支出未公开项级科目，专项转移支付未分地区和分项目公开等现象。

预算公开一是要格式基本统一；二是公开内容既要全面又不能以偏概全，数据要精准，描述要具体；三是支出说明既要有方向，也要有具体用途；四是不仅要遵循统一标准也要结合地方实际情况，构建完善的预算公开指标体系。以上仅为静态开支公开，需逐步创造条件，对一定金额以上的机动支出项目启动实时、动态公开程序。在目前阶段，可优先考虑对各级公共财政的抗疫资金进行季度的动态公开。

南都：学界一直在讲，预算公开有利于社会监督。什么样的预算公开可以起到监督作用？

俞乔：预算公开不仅仅要在形式上做到公开，公开质量也应该得到保障。没有预算公开，社会监督的效力也会减弱。偏离实际，缺乏质量的预算公开也谈不上促进监督。另一方面，市场约束是社会监督的一个重要内容。当前地方债务是我国内生系统性金融风险的来源，而相关评级机构、承销机构、发债机构等均还未能起到应有的作用，这种现状不仅仅是这些机构本身的问题，更反映了现有市场体制和机制的内在缺陷。

应立法推进财政透明，明确应公开而未公开的法律责任

南都：在您看来，进一步推动财政透明度提高的阻力和难点在哪里？破题的关键是什么？

俞乔：目前，各地的预算公开情况均由财政局统一发布，而其他部门往往是将此看作财政局的一项技术业务。显然，依靠财政局的努力远远不够。现阶段提高公共财政透明度有几个难点：一是地方政府各类债务；二是国有资本预算；三是各种事业单位的预算情况；四是各类专项与机动财力使用。主要的阻力有各种原因，例如相关管理制度不完善、主事者希望拥有较大自由支配与裁量权、一些地方存在难以公开的公共财政隐忧、以及财务及统计各自为政的技术障碍等等。

解决这些难题首先需要各级政府依法行政，根据《预算法》的要求，把预算公开工作落到实处，对所有部门提出明确要求，并与时俱进、不断深化这一工作。其次，预算公开应当与立法部门建立问责机相结合。在这一方面，需要各级人大在自身的制度建设上下大的功夫，真正起到和发挥人大应有的作用。第三，各级的主要领导需充分认识到公共预算公开是执政为民的重要内容，加大对此项工作的领导与协调力度。

南都：有学者认为，受预算法、政府信息公开条例等限制，目前预算公开已经抵达“天花板”，未来需要从立法角度予以推动。您觉得是这样吗？

俞乔：现行的《预算法》《政府信息公开条例》以及2020年的《预算法实施条例》在预算公开主体、预算收支范围等方面都有了明确的规定，但是就目前的情况来看，一线政府的预算公开尚未完全达到规定的广度和深度。

2016年财政部印发《地方预决算公开操作规程》，对地方预决算信息的公开时间和公开内容做了细致的规定；财政部的“操作规程”采纳了我们课题组提出的大部分指标体系，并以正式文件的形式发布，推动了各地方政府财政信息公开工作。但财政部文件对地方政府没有法律意义的约束。

当然，从立法角度推动预算公开仍是必要的。即使立法需要审慎考虑，程序较严谨所需时间比较长，利用法律推动预算公开可能会受到法律的一般原则性及实施滞后性的影响。但是法律的强制会对预算公开有积极的效果，而且通过相关法律的层级，可能推动一线市政府实现公共财政透明。

南都：您对未来的预算公开制度还有哪些期待和建议？

俞乔：公共财政公开透明作为现代政府治理的一个核心内容，是现代民主问责制度与法治社会的重要支柱。未来的预算公开制度应当有这样几个要素

一是多样化的预算信息公开形式，以便于公众有更多更便捷的途径去了解预算公开，提高社会监督力度；二是规范化与差异化相结合的预算指标体系，使政府预算内容更加细化与全面；三是法治化水平更高的预算公开保障，推进人大立法，细化预算的公开范围、具体标准，明确应公开而未公开的法律责任。

此外，还应该规范机动资金的使用，深入展开单项预算审核与动态公开。这部分应该成为人大专业化审核与问责的重点内容，地方政府的各类债务、国有资本的经营、事业单位预算、以及预算公布的时效性应该得到更多的关注。

采写：南都记者 宋承翰 发自北京

编辑：梁建忠,程姝雯

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