激活乡镇同级监督，走好备案审查“最后一公里”
湖州市人大赴南浔镇就乡镇街道备案审查开展座谈。
镇政府红头文件被镇人大主席团“废止”。据南都·察时局报道，因违法设定项目招投标范围，温州市永嘉县枫林镇政府的一份文件被镇人大主席团“罕见”撤销，这被认为是乡镇人大行使备案审查权、废止行政规范性文件的全国首案。
一个乡镇级别的人大监督个案，引来全国层面的关注，个中因由耐人寻味。依据宪法规定，全国人大和县级以上地方各级人大设常委会，而乡镇人大则不设常委会，近年来国家相关法律、制度陆续赋予“乡镇人大主席团”一定的人大闭会期间的工作职责，以更好发挥乡镇人大这一最基层国家权力机关的作用。不过严格按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的表述，“乡镇人大主席团”至今仍无直接撤销同级政府发文的权限。
对于枫林镇人大主席团直接“废止”同级政府文件的实践，存在各种观点争议，但也同样被各界寄予厚望。在浙江省内，浙江省人大常委会选择湖州、温州两市先行开展乡镇街道备案审查试点。广东、重庆、吉林等省份也已先后启动相关试点和探索，强化对基层政府权力的源头监督成为新趋势。
乡镇（街道）是国家基层治理的“神经末梢”，乡镇行政权力的具体行使关系到社区治理、乡村振兴等诸多公共利益。但恰恰是在乡镇一级，也因为具体行政权力的影响到了最基层，其对普通公民日常生活的指向性也就更直接，“层级低但具有最短距离的决定性”，相应的不当行政行为的损害也可能会更大。直接影响到公众生活的乡镇街道“红头文件”往往良莠不齐，且缺乏独立有效的外部监督，对乡镇街道“红头文件”的监督也被视作人大备案审查的“最后一公里”。有地方对近年来的一审行政诉讼案件进行统计发现，乡镇街道政府败诉案件占全部败诉案件超六成，一些案件就与“红头文件”的不靠谱直接有关。也基于此，枫林镇的同级人大与政府的监督互动具有相当前瞻性，哪怕其具体的监督路径仍有待进一步打磨。
从制度设计的初衷出发，乡镇人大作为国家政权机关的最基层，与社会公众的联系也理应最紧密，在这一层级人大尽可能减少叠床架屋的机构，而代之以更直接的议事规程，在实际操作中难度也更小。乡镇人大主席团作为人大闭会期间组织代表进行监督和开展视察、调研等活动的机构，其有必要也有能力在这一过程中，组织人大代表对相关争议文件予以监督，按照现行《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇人民代表大会可以撤销同级人民政府“不适当的决定和命令”，至于具体的形式则可以通过试点予以更深入的经验总结，进而经由完善立法的方式明确乡镇人大主席团对同级政府的备案审查和监督工作。
对行政权力的监督，落实到最基层就是对乡镇（街道）常态权力运行的监测与纠错，在制度层面的监督设置包括行政内部监督、司法监督、人大监督、社会舆论监督等多种形态，而人大监督在其中所能发挥的作用、所需扮演的角色始终兹事体大。要把乡镇“红头文件”也关进制度监督的笼子里，乡镇规范性文件的备案审查就必不可少，且不容虚置。
激活乡镇同级监督，走好备案审查的“最后一公里”，必须要与整个乡镇人大全过程的刚性监督实现同频共振。乡镇人大监督的诸环节都发挥作用，备案审查才能稳扎稳打地予以推进。人大监督参与规范性文件制定全过程，不仅应当是实质性进行备案审查的过程，而且是一个民主实现的过程。
编辑：陈邹心怡,何起良
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