截至2021年6月，南海累计拆除改造村级工业园4.4万亩，未来三年，推动应改尽改、应拆尽拆，集中打造一批高端产业集聚区、高标准绿色空间、高品质城市空间。图为桂城村级工业园拆除现场。

南海区委副书记伍志强外出考察时会特别注意当地的土地开发利用情况，北方一些城市还有大片可用土地的情景令他印象深刻。

“人家土地多得可以随便在上面踢足球，我们却拿出几百亩连片的土地出来都很困难”，这种凑不齐连片地块的窘迫让他对南海国土空间综合治理改革创新的迫切性有着切肤之痛。

GDP数据接近3200亿、常年排在全国百强区第二名的南海是毫无疑问的经济大区，但硬币的另一面是全区土地开发强度已经超过50%，除去生态绿地和耕地等非建设用地之外，还能够拿出来做城市建设和产业发展的连片空间非常紧张。

而与此形成鲜明对比的是，土地功能驳杂空间破碎的现象却非常普遍。在南海东部桂城一带的都市区周边至今还散落着一些农用地，甚至在一些工业园边上就是菜地；而西部西樵镇和丹灶镇一带成片的桑基鱼塘中间又穿插着一块块的村级工业园。

站在佛山千灯湖一带的城市中轴线高点往下看，现代化的摩天大楼组成了优美的天际线，宽敞大气的主干道车水马龙，而围绕四周的水道和亭台则带出了岭南水乡的灵动气质。不过，只要再往北走两公里就会画风一变，从优美的城市中轴线变成低矮驳杂的城乡结合部。

错乱混搭的空间形态也让南海区委改革办负责人丁坚总结为“城不城、乡不乡”：一方面南海的“都市味”不浓，城市功能不够强、城市形态还需要优化，对乡村的辐射带动作用也需要再加强；另一方面南海的乡村“田园味”也不浓，农村规划建设水平还比较滞后，岭南水乡特色还没有得到更好地展现。

错乱混搭的空间形态让南海呈现“城不城、乡不乡”的状态。

这种背景下南海要完成省城乡融合发展创新改革实验区的任务，实现国土、城乡、产业、生活、生态五个空间再造，让城市变得更有都市味、农村更有田园味，开展一场国土空间大调整是一道绕不过去的坎。

而这场大整治的对象则是南海一直以来低效破碎的农村集体用地。

上世纪90年代邓小平南巡确定了对外开放的大势之后，南海凭借地缘优势迅速吸引了大量港澳投资，再加上本地乡镇企业的崛起，快速工业化的力量催生了对农村土地的大量需求。

在此背景下，南海在全国率先启动集体土地股权制改革，在维持土地所有权归村集体所有的前提下，农户以土地经营权向经济社入股，变经营权为股权，而村集体则由此将原来分散经营的土地统一对外出租。

在这个过程中，企业得到了廉价的工业用地，而村民则通过股权分红得到了租金，而南海的农村集体用地则由此掌握在1400多个村经济社手里（后变成2000多个），由此带来了经济快速发展的成果，也埋下了土地利用低效和破碎的根源。

南海在2015年国家农村集体建设用地入市试点中发现，入市地块中的80%是为面积在25亩以下的零碎地，量大块小、零星分散且配套设施不足，与土地市场的用地需求难以匹配。与此同时，南海村级工业园总面积占全区现状工业用地的58%，但面积在100亩以下的占比高达43%，其中许多更是只有几十亩地。

为了将零散破碎的土地整合在一起，近年来南海在实验区建设中也因地制宜地创造了很多改造的模式，而广佛同城化的大背景则给这些模式提供了额外的助力。

广佛同城化的机遇一直是南海独特的地缘优势。2009年广佛两地历史性的签署第一份同城化合作框架协议，地点就选在南海。

担任本次南海建设省城乡融合实验区专家顾问的华南理工大学建筑学院教授袁奇峰就认为，南海是广佛同城最坚定的推动者，实验区建设过程中特别需要考虑广佛同城的因素。

而随着广佛同城化进入全域时代，南海官方统计的数据显示每天在广佛两地往来通行的人口已经高达100万之多，几乎占整个南海区常住人口的三分之一，这么大体量的跨市人口催生了更多的商业办公和消费需求，因此处于广佛交界的桂城一带也需要增加更多的商住和城市服务功能。

广佛地铁千灯湖站。2019年，广佛线成为广州地铁客流量增幅最大的线路。

相应的，这一片区的土地腾挪和连片改造也就因势利导，提出打造“广佛同城示范带”，在原有的一些村级工业园和旧村进行连片整体改造时更多的以商住功能为主。

一个细节可以佐证广佛同城对于南海国土空间综合治理改革创新的特殊作用：无论是旧村整片改造的村民自愿集体转国有模式，还是“工改住”联动“工改工”模式和“国有+集体、住宅+产业、出让+出租”三个层面的混合开发模式，其代表性的改造案例主要都落在南海和广州交界的大沥和桂城一带。

另一个优势是南海在2015年承担国家农村集体“三块地”改革的积累经验。

当年南海作为广东代表、被中央选为农村集体用地入市改革的试点，探索集体土地享有和国有土地同等权利的制度安排，此后又追加了农村土地征收、宅基地制度改革两项试点。

为此2016年南海在全国首创成立了区镇两级集体土地整备中心，以自愿托管的形式将原本分散在村集体手里的零散地块聚合在一起再统一招商入市。凭借着类似的创新，最终在2019年试点结束时，南海顺利成为33个试点城市中的模范生，各种试点的数据排名前列。

这一做法在本次南海建设城乡融合区试点中也得到鼓励，省相关部门提出允许南海将集体土地整备中心向市场供应土地视为土地一级市场交易行为，目前省市税务部门也在积极探索相应的税务处理方式。

未来三年，南海将大力推进，大拆除、大建设、大整治三大工作，全力迎接村改大攻坚。

南海官方的数据显示，目前全区纳入整备范围的集体土地近2000亩，丹灶镇已经在通过整备形成的1000亩集体用地上引进了投资超过 100 亿元的长江氢能源汽车项目。

此外，“三块地”试点已经让南海形成了一个国有土地和集体土地功能上互相补充的格局：目前南海工矿仓储和商服用地供应量的70%以上由集体建设用地供给，国有用地主要侧重于重大基础设施、重大产业平台和住宅；而集体建设用地的入市形式以租赁为主，也跟国有用地以出让为主形成了错位互补。

在这一基础上，本次南海国土空间综合治理改革创新也鼓励南海继续探索形成农村集体土地在管理上形成全链条闭环式政策体系，南海还乘势提出将开展地券、房券、绿卷的试点，彻底打通生产、生活、生态空间三者的置换腾挪渠道。

在丁坚看来，南海国土空间综合治理改革的种种创新已经形成了一个足够丰富的工具包，各种不同的土地难题都可以从这里找到类似的对标和解题方法，条件类似的其它地方都可以从中获得参考和示范。

南海千灯湖是南海城乡融合发展标杆区域，已发展成为城市客厅。

南海历次土地改革的历程背后都有一条鲜明的特征贯穿始终，那就是当地政府坚持以民为师、尊重基层首创的态度。

以上世纪90年代轰动全国的南海农村股份制改革为例。1993年南海正式出台《关于推行农村股份合作制的意见》，在全市范围内实施农村股份制改造之前，在当时的罗村镇的下柏管理区，村民已经自发试点了这一制度。

由于自然条件的限制，下柏村的耕地数量有限、人多地少的矛盾非常突出，集体土地承包分给村民之后，平均每个人不到1/5亩，很难进行有效经营管理。同时，许多村民因为种地收入不高而转去外面打工又引发了“弃耕抛荒”的现象，这两种低效使用耕地的情形逼得当时下柏的村民想办法，自发将村里的土地整合在一起使用，这个过程中就出现了股份制的雏形。

此后这一试点又继续在下柏周边的里水沙涌、平洲洲表三个村试点推行，受到了村民的热烈欢迎，土地规模经营和农村机械化也随之出现。当时的下柏村有7人承包800亩粮田实现了机械化耕作，而平洲的夏西则集中了800亩农田租赁给罗村的蔬菜生产专业户经营，一时成为南海最大的蔬菜生产出口基地。

最终，这一源自村民的自发创新被当时的南海市委市政府吸收借鉴，在全市推广。

而在本次南海国土空间综合整治的试点里，南海人又借鉴了当年的基层改革思路，只不过上一次是通过村集体股份制把在各个村民手里的碎地整合在一起，而这一次是通过项目股份制，把临近各个村集体的碎片打包开发。

桂城爱车小镇正如火如荼建设中。

以最能体现南海特色的桂城爱车小镇项目为例。

该项目地块土地权属和功能极其复杂：既有国有土地和村集体土地的混合，又有邻近的4个村集体土地之间的土地混合；还有商住和工业功能的混合，而且各种地块零碎交错，是典型的土地碎片化利用样本。

为了破解这种矛盾，实现连片开发的目的，该项目由桂城街道牵头统筹，通过一次类似股份制项目公司的操作，让4个村集体把各自原有的集体土地组成一个大地块，每个村都是这个大地块的股东，股权比例就是各自原有土地面积占总体面积的比例，后续开发收益也按股权在各村之间分配，这一过程也被村民们形象的比喻为“集米下锅”。

完成了村层面的土地汇总之后，桂城街道再将土地和相邻的国土土地进行联合打包统一对外招拍挂，其中国有土地是出让、集体土地是出租。为了促成集体和国有层面的合作，桂城街道采取向村集体让利的办法，地块配套的基础设施用地由国有土地承担，而且项目建成之后的物业分配由村集体先选，保证村集体在合作中利益得到增值，而政府则牺牲短期利益换取了城市功能的更新、城市面貌的提升和长期税收等长远利益。

2019年12月一家开发商以14.22亿的价格通过招拍挂拿到该项目的整体开发权，该项目也成为南海获批省城乡融合实验区之后落地的首个混合开发项目。

这种通过股权整合，将不同权属、不同用途、不同位置的碎地打包连片开发的模式，在南海国土空间综合治理改革创新的许多典型项目中都有体现，成为当前南海国土空间综合整治的一大利器。

丁坚对南都记者总结说，南海在土地改革中所有的创新都是以问题为导向，在实践中大胆试大胆闯做出来的，而且政府特别注意把基层和群众的智慧融入改革当中。

“以民为师这一点，对其它地方来说特别有借鉴意义”。

一号楼工作室出品

采写统筹：南都记者 魏凯

采写：南都记者 魏凯 关婉灵

摄影：南都记者 郑俊彬

编辑：关婉灵

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粤改粤好--走读广东五大省级改革创新实验区

本文作者

魏凯

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新时代政经新闻有太多的刻板说教和以讹传讹，我只想说点真实灵动的“新闻背后的言外之意”。

郑俊彬

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南方都市报记者