在去年的一次工作汇报上，省政府主要领导问南海区委书记闫昊波，“你们的改革要解决什么问题”，后者不假思索地回答说“解决土地利用碎片化的问题”。

一问一答都言简意赅，但凝练的话语背后却隐含着万水千山。

南海历来都有农村土地改革的传统。据不完全统计，从改革开放初期至今这里一共拿过17个涉及土地改革试点的牌子，对外输出的改革经验数不胜数。从上世纪90年代的农村土地股份制改革到6年前国家试点的农村“三块地”改革，这里从来不乏关于土地的创新经验。

所以当2019年7月南海获批成为省城乡融合发展改革创新实验区的时候，外界对此的反应从来都不是“怎么又是南海”，而是一致期待这个一直以来的土地改革优等生借着这次机会创造出什么新东西。

南海千灯湖

“以前是单点突破，而现在是系统性的全面推进”，南海区自然资源分局局长潘汝海如此形容这次南海试点和以往的区别。

实验区建设近两年以来，南海国土空间综合治理改革也在原有的基础上融合创新。集体土地整备制度、片区混合开发、联动改造、以国资为主导的村改、地券房券绿券试点、毛地入市等等，这些将原本零散破碎的土地腾挪组合成片的新做法，不仅丰富了破解农村土地利用难题的工具包，也把南海变成了一本记录了创新各种土地大挪移方法的百科全书。

1、全国首创成立了集体土地整备中心

2016年10月南海挂牌成立全国首个集体土地整备中心，此后陆续在区、镇两级都成立了对应的集体土地整备机构。

村集体可以本着自愿的原则，将符合入市条件的集体经营性建设用地以托管或者委托经营的方式，交由整备中心的方式进行整合并统一招商入市。

在获得集体土地开发收益的同时，村集体则根据《托管合同》向整备中心支付相关托管和经营费用。

大沥镇正在蜕变

近年来，大沥镇的广佛商贸城通过集体土地整备进行改造建设，这个 曾经“洋垃圾”集散地已蜕变成为大沥镇现代商贸核心区、南海城市中轴新地标。目前，广东有色金属交易中心、广佛智城、全球铝业展贸中心、永旺梦乐城、南海国际会展中心等一批综合体项目拔地而起，作为国家安全产业大会永久会址和安全产业展贸中心的南海国际会展中心项目也即将投运。土地价值和区域环境显著提升，村集体年收入提高两倍多。

目前通过集体土地整备实现对碎地整合利用的做法已经获得了全省推广。

在省自然资源厅2019年4月发布的《关于支持产业转移工业园用地提升土地利用质量效益的若干意见》提出，借鉴“佛山南海在集体经营性建设用地入市试点工作中总结提炼的集体建设用地托管整备制度，鼓励通过托管方式，由园区管理机构（或委托产业运营机构）为实施主体，将园区内产业落后、零星分散的集体建设用地进行整合、土地清理及前期开发，实行统一规划和产业招商，以此实现集体土地的规模化统筹开发利用，提升土地利用效率。”

2、全国首创的混合开发模式

“混合开发”是指“产业+社区、国有+集体、出让+出租，以产业开发为主、社区配套为辅”的土地复合利用方式，实现国有用地和集体建设用地的连片开发。

南海这一模式突破了当前国有用地和集体建设用地置换的操作难题（按照相关法律法规，国有土地不得变为集体土地，集体土地仅能通过征收转为国有土地），在试点许可的范围内，创造性的实现多个开发主体同区域土地无障碍连片置换。

目前南海已有爱车小镇等已落地的混合开发项目，已实施改造的面积超过1万亩。

3、“工改居”与“工改工”等联动改造模式

该模式要求“工改居”项目的改造主体承担一定比例的“工改工”、“工改绿”等项目的改造，同时联动改造项目不限定在同一更新单元，可以在南海全区范围内联动。

此举通过适当引入房地产开发反哺村级工业园改造，确保在全区层面的工业园改造能以“工改工”为主。这一模式除了在南海国土空间综合整治中被使用之外，在顺德村改中也曾出现。

该模式的典型项目是南海大沥全球创客产业中心。地块原本是以铝型材加工、模具加工、废旧金属回收等低端制造业为主旧工业区，改造后将形成一个“众创空间-孵化器-加速器-产业园区”创新创业生态链，具备技术转化、金融服务、孵化加速、设计研发、商住、文化娱乐、运动休闲等复合功能。

4、以国资为主导的村级工业园改造

在南海村级工业园改造中提出以国资带动，确保全区新建的产业载体要有一定比例掌握在政府手中。在改造过程中坚持“拆”“建”“储”并重，鼓励集体建设用地转为国有建设用地。

这一模式的典型项目是桂城天富科技城。项目为桂城首个“工改工”村级工业园改造项目，由桂城街道公资办下属公司主导，通过向夏南二社区租赁集体土地的方式，将原本业态低端、产值不高的夏南二钢铁市场改造为整齐有序的高新技术产业园区，成为一个集生产、研发、办公、应用、生活为一体的都市型产业区，目前已经有包括季华实验室在内的二十多家信息技术、生物医药、纳米新材料领域的科技型企业进驻。

5、“毛地”入市先行先试

所谓“毛地”入市，是指未达到手续齐全(有集体所有权证，没集体使用权证)或土地上盖建筑物租约未到期的农村集体建设用地，允许上平台招商。按照以往的政策，“毛地”是不允许入市改造的。作为省内土地改革的探路先锋，南海区此前出台了文件规定：符合条件时可采用“毛地”入市方式进行改造。

4月23日，“毛地”入市的模式在南海大沥镇率先试行，相关指引明确“毛地”入市的用途只能为工业仓储、商服用地等，不能为住宅用地和公寓用地；“毛地”入市项目应属于纳入“三旧”改造标图建库范围或者农村集体经营性建设用地标图建库范围，已办理土地所有权证；面积则必须达到20亩以上，项目规划容积率也有一定的要求。

位于河东社区的盐步家具城饮下了“毛地”入市的“头啖汤”。这是一个建立在农村集体土地上的专业市场。在历时28年的经营后，亟待改造升级，但因属于租约未到期“毛地”，入市受限，无法进行系统的布局改造。而“毛地”入市政策的推出，村集体可以通过土地整理的方式，提前选取新的市场改造主体；市场改造主体也可以制度性保障土地租约解除或者拆除工作完成后直接获得使用土地的权利，提前锁定适合企业发展的土地。

“毛地”入市有了政策支持和具体指引，放宽了集体经营性建设用地入市的标准，市场的疑虑被打消，产业升级的空间也打开了，能够更充分地利用市场力量，盘活土地资源，将对众多农村集体土地的改造升级产生积极示范作用。

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编辑：关婉灵

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粤改粤好--走读广东五大省级改革创新实验区

本文作者

魏凯

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新时代政经新闻有太多的刻板说教和以讹传讹，我只想说点真实灵动的“新闻背后的言外之意”。

郑俊彬

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南方都市报记者