新提法新指标！在新版规划里读懂广东新型城镇化未来
什么才是城市发展规律？五年前，广东在编制新型城镇化发展规划的时候，对它的回答还是从更为宽泛的“市场规律”出发；五年后，广东的作答有了更深层次的认识，一直深入到“人口集聚和流动规律”。
12月20日，广东省人民政府印发《广东省新型城镇化规划（2021-2035年）》。《规划》提出，到2035年，广东将基本实现新型城镇化，全省常住人口城镇化率达到82%，城镇常住人口11000万人。城镇化发展方式全面转型、发展质量全面提升，城镇化空间布局和形态全面优化，城市功能品质全面完善新型城乡关系全面建立，人的全面发展在新型城镇化进程中得到充分彰显。
确实，把城镇化发展的重点从市场聚焦到人，这是五年前《广东省新型城镇化规划（2016-2020年）》和新公布的《广东省新型城镇化规划（2020-2035）》之间的一个重要差别。
正因为这一点，省发改委主任郑人豪解读新版规划的时候直接把“以人为核心”摆在最突出的位置。
广州南大干线经济带。番宣供图
也只有沿着这一思路出发，才能更好地理解散落在这份长达106页文件中诸多新提法和新指标背后的含义。
在这里，未来全省城镇化率继续提高多少个百分点已经不是重点，城市新居民、农村转移人口、进城的外来务工人员在城市能不能拥有美好生活才是关键。
和上一版相比，新版规划不仅专门打造了一套覆盖普通人全部生活需求的新指标体系，还关心新生代外来务工人员的精神需求和心理诉求，首次提出“提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中外来务工人员的比例”。
人流入的地方要更好地满足生活需求，而人流出的地方则要考虑如何面对城市收缩，让城市的变化真正跟着人口的脚步走，这就是新版规划中描绘的广东新型城镇化未来的模样。
稳妥有序调整人口收缩城市行政区划
不避讳广东在当前新型城镇化进程中还部分存在旧模式的影响是新版规划的一大特点。
在发展问题部分，这份规划提到“一些城市政府债务负担过重，以地融资、以财政支撑的建设模式难以为继”，相比上一版规划仅提到土地过度开发和土地闲置并存的现象，新规划对问题的表述更为直接。
此外，对于城市外来人口和户籍人口待遇差别，上一版规划仅提到原因包括“无法吸纳落户和就业”，而新版规划则更进一步，提到了“市民化成本分担机制不完善”、“户籍制度改革及其配套政策尚未全面落实”、“财权事权不匹配”等体制机制层面的问题。
中山市异地务工人员专场招聘会。南都记者 吴进 摄
由于对问题的表述不同，新版规划在解决措施方面跟以往相比也有了较多新提法。
例如，新版规划专门提到要优化城镇行政区划设置，精准识别增长型和收缩型城镇，稳妥有序调整人口收缩城市行政区划，根据实际情况积极稳妥推进收缩型乡镇合并和村居撤并，优化村镇规模结构和生产要素合理配置。
这其中涉及首次提到广东的“收缩型城镇”要积极稳妥推进合并和撤并在此前的旧版规划中并未涉及。
资料显示，2019年4月份，国家发改委官网发布《2019年新型城镇化建设重点任务》首次提到了“收缩型城市”的说法，当时指出“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”，但当时专家学者对于“收缩型城市”的讨论多聚焦于东北西部部分经济欠发达地区，广东并未受到关注。
汕尾中央商务区效果图。
而本次广东新版规划还提到，支持粤东粤西粤北城市、特别是人口机械增长率为负的地市探索符合条件的返乡就业创业人员在原籍地或就业、创业地落户，有序引导本地乡村居民就地就近进城落户。
可以预计，在本次广东首次提到“收缩型城镇”的概念后，未来如何科学识别、应对和处理它们预计将格外受到关注。
从人均角度新增城市服务11项指标
从人的需求出发进行新型城镇化建设是新版规划最大的特点，这一点在规划中教育、医疗、土地等资源的章节中得到了全面体现。
新版规划在发展目标指标体系上专门设置一个名为“城市服务”的新一级指标，往下共包含了11项新二级指标，具体包括“城镇基础教育千人学位数”、“每万人拥有公共文化设施面积”、“每千人拥有医疗卫生机构床位数”、“每千人口拥有３岁以下婴幼儿托位数”、“养老机构护理型床位占比”、“城镇每百户拥有的社区综合服务设施面积”、“5Ｇ网络用户普及率”等，从人均的角度把2025年和2030年的预期目标都列出来。
整套指标几乎涵盖了当前城市生活中各个方面的痛点，而且在指标设置上也力求细致，把“城镇基础教育千人学位数”还专门细分到幼儿园、小学和初中。作为对比，上一版规划中的指标较为宽泛，没有学位数和床位数、幼儿托位数等精细化指标，对于医疗等指标也仅采用了总量比例而不是人均拥有量。
和新指标体系相对应，新版规划在教育、医疗等各个章节也比上一版规划新增了一部分对应的落实措施。
例如，在教育部分新提到“要科学测算学位需求、加快新建、改扩建一批幼儿园和中小学校、确保满足适龄儿童少年入学需求；逐步将外来常住人口纳入流入地中等职业教育、高中教育、普惠性学前教育保障范围。”
石门大沥中小学签约落户佛山千灯湖中轴！
在医疗部分新增加了“根据常住人口规模配置城镇基本医疗卫生服务资源，引导大城市医疗资源向外来常住人口集中区扩展，保障外来务工人员依法随用人单位参加职工医保并享受相应待”。
特别值得一提的是，新版规划还新增了城市新居民融入城市的部分，提到“在外来务工人员集中的开发区和工业园区建设公共文化体育空间，丰富外来务工人员的业余生活，关心新生代外来务工人员的精神文化需求，探索引进专业社工和社区社会组织提供心理咨询等服务”。
相比上一版规划，新版规划还提到要“提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中外来务工人员的比例”。
广东省城镇化宏伟蓝图的保障
城镇化质量将以人为核心，这一点已经成为发展共识。正如广东省发改委在12月20日解读所言——“当今世界正经历百年未有之大变局，我省城镇化已迈入增速放缓的发展后期，内外部环境和自身条件都发生了复杂而深刻的变化，城镇化呈现出一系列新的趋势性特征，也面临一系列不确定性。”当城镇化未来发展蓝图徐徐展开，我们也要冷静看到，当下广东省已进入城镇化发展成熟期，如何增加人口红利，实现人口与产业、公共服务、社会就业相匹配，问题紧迫。在新版规划里，我们也可以清晰看到四个关键点，保障着城镇化未来蓝图的描画。
“一群五圈”城镇化格局
2020年，广东省常住人口城镇化率为74.15%。《规划》提出，到2035年，广东将基本实现新型城镇化，全省常住人口城镇化率达到82%，城镇常住人口11000万人，全面建立新型城乡关系。《广东省新型城镇化规划（2021—2035年）》提出充分发挥广州、深圳中心城市引领带动作用，培育珠海、汕头、湛江省域副中心城市和佛山、东莞省级经济中心城市，优化珠三角城市群和培育壮大广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大现代化都市圈，形成“一群五圈”城镇化格局。
农业转移人口全面融入城市
近年来，中国城区常住人口300万以下的城市基本取消落户限制，超过1亿农业转移人口在城镇落户。
广东是人口大省，外来人口集聚。十年来，全省人口增量超两千万，常住人口总量达到1.26亿人，占全国人口比重为8.93%。人口向珠三角城市群和都市圈集聚明显，制造业、服务业吸纳了大量的跨省流动人员就业、安家，公共服务资源不均衡问题犹存。
《规划》提出，农业转移人口全面融入城市，实现城镇基本公共服务常住人口全面均等覆盖。除个别超大城市中心城区外的城市落户限制全面取消，以经常居住地登记户口制度全面落实。
推动基本公共服务提供与居住年限等条件挂钩
官方正在推动基本公共服务提供与居住年限等条件挂钩。此前，《广东省劳动力要素市场化配置改革行动方案》要求，探索居住证互认制度，在除广州、深圳市外的珠三角城市率先探索户籍准入年限同城化累计互认。（参见南都报道“珠三角探索户籍准入年限同城化累计互认 全面实施居住证制度”）
“城乡全面融合发展基本实现”也是《规划》提出的发展目标之一，包括城乡要素双向自由流动的制度性通道全面打通，城乡基本公共服务均等化和基础设施一体化基本实现，城乡产业发展趋于协调，农业农村现代化基本实现，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小，城乡居民人均可支配收入缩小至1.90:1。
将外来务工人员纳入住房保障体系
实现进城人口“住有所居”，是城镇化的关键衡量指标之一。广东省将外来务工人员纳入住房保障体系，2035年预期面向该群体提供43万套城镇保障性住房。
《规划》强调，建立全方位、多层次的新型住房供应与保障体系。其中，推动广州、深圳、佛山、东莞等超大特大城市多渠道增加住房供应，缓解住房供需矛盾。以及，结合人口增长、住房供需情况适度控制粤东粤西粤北城市新增住宅用地供应规模。另外，以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大供给。
让外来工子女同等享受城市基本公共服务是城镇化发展的关键点。这是2021年南都乡村留唱音乐教室培训教室，相关人士探望小朋友们。
城镇化是现代化的必由之路，《广东省新型城镇化规划（2021-2035年）》，让人们看到未来广东的新型城镇化将彻底贯彻落实到人的需求上，关心居民能不能享受到足够的住房保障，他们的子女能不能有足够的公办学位、老年人有没有足够的养老床位、年轻人有没有足够的运动场和图书馆，他们从故乡融入新城市过程中的精神需求和心理诉求是否被满足和尊重。
满足了人的需求，城市自然让生活更美好。以人为核心的城镇化，让城市更健康、更安全、更宜居，创造更高品质生活空间。
一号楼工作室出品
采写：南都记者 魏凯 黄姝伦
制图文案：魏凯 林至钦
制图设计：何欣
编辑： 魏凯,江英
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