新冠疫情之下，国内外格局深刻变化，系列宏观政策紧急出台，地方财政受到哪些影响？基层经济实际运转情况如何？2020年12月30日发布的一份研究报告全面总结了“新冠年”我国地方财政经济运行情况。

报告显示，总体上地方积极贯彻落实“六稳”“六保”任务，经济运行呈现“V”型复苏曲线。数字经济和制造业发达的地区，具有更强的风险抗压力和经济修复力。

同时报告也显示，疫情进一步加剧了地方财政自给度下降、对中央转移支付和债券的依赖程度上升的现象，且疫情导致原有的区域分化格局更加明显。为应对区域发展不平衡，报告建议中央财政加强统筹力度。

报告提出了短期与中长期的政策建议。例如，短期内要制定平滑的政策退出机制，减税降费政策要和社保体制、税制改革相结合等；中长期改革方面，要以公共风险为导向加快构建现代财税体制。

2020年12月30日，中国财政科学研究院发布2020年“地方财政经济运行”调研报告。

2020年10月至11月，财政部下属单位中国财政科学研究院对地方财政经济运行开展了专题调研，并于12月30日发布了2020年“地方财政经济运行”调研报告。

报告显示，总体来看，各地经济“V”型复苏趋势明显，同时也出现了一些显著的特征。

研究团队发现，各地经济复苏速度与疫情防控效果直接相关。例如，从复苏速度看，西部地区受疫情影响较小，率先实现正增长。二季度末时，全国率先实现正增长的16个地区中，西部省份占10个。前三季度，全国GDP增速前四的省份全部位于西部地区，依次是西藏(6.3%)、贵州(3.2%)、甘肃(2.8%)和云南(2.7%)。

团队还发现，数字经济发达地区具有较强风险抗压力和经济修复力。报告认为，中国数字经济已基本形成3个中心（长三角、珠三角、环渤海）和5个热点带（四川盆地、华中平原、闵东南、关中、山东半岛），从实际发展情况看，数字经济热点与经济复苏热点基本实现了分布上的重合。报告解释称，数字技术能够更好跨越疫情造成的空间阻隔，直接助推经济效率的提升。因而有助于产业链、供应链的修复。

报告还认为，制造业越强的地方，对冲经济风险的能力越强。这是因为，新冠疫情首先冲击的是旅游餐饮、文化娱乐、交通运输等服务业，而一些制造业占比高的地区复工复产的进展更快，恢复正常的生产秩序相对容易，加上制造业的平均产出和劳动生产率较高。因此制造业越强，经济基础就越扎实，经济下行的幅度就越低。

疫情发生以来，一系列保基层运转的举措持续发力，及时补足基层财力，切实兜牢保基本民生、保工资、保运转的“三保”底线，为落实“六稳”“六保”、稳住经济社会发展大局夯实根基。新华社 图

在地方财政收入方面，报告指出，浙江、四川和江苏等第一梯队省份的一般公共预算收入实现了正增长。贵州、湖南、安徽、辽宁、山东属于第二梯队，一般公共收入预算降幅在5%-2%的区间内，但降幅收窄速度加快，有望年内实现转正。

而海南、黑龙江属于第三梯队，预算收入受到显著冲击，降幅仍处于两位数。究其原因，海南因支柱产业（旅游业、房地产业）受疫情冲击较大，一般公共预算收入同比下降15.2%；黑龙江因产业结构偏重、民营经济偏弱，加之受国内原油价格低位徘徊的影响，预算收入下降14.3%。

在地方政府债务方面，报告显示，前三季度地方债发行规模同比增长35.8%，攀升至14年以来的峰值，其中，专项债同比增长47.02%，维持自2019年以来的高速增长。调研发现，在专项债的使用上，地方政府基本坚持了项目具有公益性和一定收益性、融资规模和项目收益相平衡的原则。

地方政府债券发行情况。

地方政府债务快速增加，也带来债务利息的高速增长。报告称，1-11月，债务付息支出同比增长16.1%，增速位列所有支出项目第一。报告认为，地方政府债务偿还的压力在迅速增大。

值得关注的是，报告还指出，地方财政自给度下降，对中央转移支付和债券的依赖程度上升，疫情进一步加剧了该现象。地方财政收入持续增长面临的不确定性大，而刚性支出占比升高。以海南省为例，2020年前三季度海南省15个县的财政自给率均低于50%，其中10个县财政自给率低于20%，占比达67.7%。

同时报告也表示，从长期和短期视角来审视风险就会得到不同的结论。虽然短期内疫情冲击叠加减税降费导致地方收入降低，保基层保民生的刚性支出增长，化解债务存量压力带来偿债压力上升，但是如果考虑到财政收入降低背后隐含着企业税负的降低，财政支出结构更多投向科技、新基建、教育、卫生等增强经济发展后劲的领域，当期化债支出会减轻未来时代的税负水平，那么财政可持续性就会得到增强，长期财政风险就会降低，未来财政政策的空间也会增大。

中国财政科学研究院院长、“企业成本和地方财政运行”调研综合评估组组长刘尚希称，我国区域发展不平衡的现象一直存在，而新冠疫情令原有的分化格局更加明显，表现为南部经济占比上升，北方经济占比下降，科技创新的重心逐渐南移等。

中国财政科学研究院院长、“企业成本和地方财政运行”调研综合评估组组长刘尚希。

“从疫情对经济社会的冲击来看，原来人们认为只是皮外伤，其实已伤到了内脏。”刘尚希认为，过去很多人觉得只要疫情防控一结束，经济就会恢复原状，但目前来看并非如此。内伤体现为潜在增长力和全要素生产率遭到的破坏，每个省份由于韧性强弱受到不同程度的伤害。

区域分化问题或许能从体制改革中找到解决方案。报告指出，中国的财政体制在应对区域分化上力有不逮，85%的财政事权和支出责任在地方，中央直接承担的财政事权相对较小，地方财政“小马拉大车”现象突出，导致部分地区财政治理失灵、风险加大，将来会倒逼中央来承担风险化解责任。

因而报告认为，在区域分化条件下，中央财政的统筹变得越来越重要。随着人口、资金等流动性增强，很多事务涉及跨区域、跨行业，而地方的统筹能力薄弱。中央的统筹安排，可缓解地区间的财力失衡、基本公共服务差异扩大、局部地区社保精算平衡难以为继、部分地区债务风险高企等现象。

报告还指出，事权和支出责任下移导致地方治理失灵的风险加大。我国在考虑事权划分时，决策权更多在中央，执行权更多在地方，这有其优点，同时也带来一些问题。例如，很多事情都让地方做，一级一级往下传递，会超出其治理能力，虽然有很多督察问责机制来考核，但结果依然是地方政府承担了太多无法完成的任务，导致地方治理失灵风险加大。

基于上述发现，研究团队提出了短期与长期建议。

从短期来看，为应对新冠疫情冲击，今年我国加大了宏观政策的对冲力度，采取了一系列“非常手段”。报告认为，目前来看，一系列政策取得很好效果，目前要审慎地调整政策，一方面要巩固已有的经济复苏态势，一方面要防止政策力度过大带来的后遗症。因此报告建议，建立一套政策退出的平滑机制。具体而言，需要制定并公开各类政策退出的清单，涵盖各类政策项目终止时间、调整力度等信息，以清晰的信号引导各方理性应对。

日前召开的中央经济工作会议指出，积极的财政政策要提质增效。如何“提质增效”？报告认为，一是从宏观上看花钱要有绩效；二是从微观上看要激发企业的内在活力。“能否把外在的扶持政策转化为市场主体的内生增长动力，让企业更有活力、更富竞争力，这是判断政策成效的一个非常重要的标志。”报告称。

报告还建议，减税降费政策要和社保体制、税制改革相结合。 若只进行社保降费是不可持续的，会让财政的负担越来越重。要在社会保障缴费制度、领取标准、养老金全国统筹、个人账户等方面进行社保体制改革。同时，还要发挥税制改革对收入分配的调节作用。

除了上述短期政策，报告还建议，在支出结构优化的前提下保持一定的支出强度，多措并举推动地方化解隐性债务风险等。

在中长期改革方面，报告建议，以公共风险为导向加快构建现代财税体制。具体而言，适当增强中央与省级事权与支出责任，降低地方治理失灵风险；以风险理念为基本原则，转变预算模式；进一步完善现代税收制度，切实发挥税收的风险调节功能；完善债务治理机制，控制债务风险累积等。

南都记者林方舟 发自北京

编辑：程姝雯

本文作者

程姝雯

7.2亿

南方都市报记者